研究背景

香港高官問責制的政治意義及重要

高官問責制由2002年推行至今已達15年。問責制推行的原意，是為了讓行政長官建立施政理念相近的政治團隊，並讓主要官員更積極回應社會需要。後來，曾蔭權政府提出「進一步發展政治委任制」，以培訓政治人才，同時讓他們為司局長提供更多政治支援。雖然問責制的實施及擴展，確實回應了某些管治問題，但在各種因素的影響下，問責制似乎譭多於譽，主要官員的整體民望偏低。作為特區政府最高層次的政治架構，問責制的成效不但影響政府的民望，更影響各項主要政策的制訂和執行。因此，問責制應該如何走下去，是必須正視的管治問題。

問責制合乎政治制度的發展

雖然問責制的具體運作仍有待改善，但它回應了官僚治港所衍生的問題：回歸後，隨著選舉制度的發展和社會環境的改變，公共政策的討論必然觸及價值判斷及意識形態的分歧，難以單靠行政管理程序解決。雖然部分高級公務員擁有很強的政治觸覺，但掌握「政治判斷」的能力並非公務員專業訓練下的必然結果。在西方民主國家，政治判斷的工作是由民主制度產生的政府領導層專門負責。政治化和民主化，是香港政制發展的必然趨勢。問責制讓政治和行政有更明顯的角色和分工，有助將來實踐普選後，進一步開放決策權力。我們不能在落實普選後才開始思考問責制的前路，否則只會讓管治問題叢生。

問責制的核心問題

問責制的實施，除了改變行政長官、主要官員和公務員的關係外，亦提高了市民對施政質素的期望和開拓參政機會，其政治影響甚廣。研究團隊在回顧了整個問責制的發展和成效，並與外國案例作對比後，歸納出下列的核心問題：

(1) 問責制未能回應公眾對於「官員問責」的關注

港式部長制以「問責制」命名，加上香港未有出現執政黨，公眾的目光自然聚焦於主要官員的個人責任(或稱為「部長問責」)。然而，「部長問責」本來就沒有一致的學術定義和實質定義，撤換官員往往只是最後手段。特區政府亦一直未有明確我們的論述和主張區分官員的個人責任和管治團隊的集體責任，令公眾傾向以「有沒有官員下台」判斷問責精神已否彰顯。長此下去，問責制難以回應公眾期望之餘，也令主要官員繼續承受不必要的政治壓力。

(2) 管治團隊欠缺共同的政治理念

雖然董建華先生期望以問責制建立理念一致的管治團隊，但主要官員並沒有共同的背景和合作經驗，他們之間也欠缺互相支持的誘因。行政會議在2002年至2005年曾一度改組為「類內閣」的架構，讓決策權力由主要官員集體擁有，但其後兩屆政府又改變了對行會的組成和運作方式，令行會不能發揮內閣的功能。行會的「集體負責」原則亦欠缺明確的定義，令內閣的概念一直未能得以具體展現和落實。

(3) 受程序和經驗所限，副局長及政治助理難以充分發揮支援局長的功能

在第二屆特區政府裡，只有司局長是政治委任官員，他們難以同時應付政治、媒體聯繫、以及政策制訂工作。因此，特區政府在2006年決定透過擴大政治委任層，讓主要官員得到充分的政治支援。雖然當時政府的問題意識準確，但礙於程序和經驗所限，副局長和政治助理未能充分發揮他們的價值和重要性，以提升局長的政治能量。

就副局長而言，他們的職能可歸納為：(一)協助政策制訂、(二)遊說立法會和主要持分者支持政策，和(三)保持與持分者的政治聯繫。然而，在現行的政策制訂程序和分工裡，副局長要從中介入並不容易，他們不但要在政策制訂過程中找到屬於自己的位置，更必須有足夠的能力以獲得高級公務員及主要官員認可。假如副局長完全沒有參與政策制訂的機會，又沒有一定專業的知識和背景，那麼他／她便更難遊說立法會議員和主要持分者接受政策。

政治助理則主要擔任幕後分析、協調和遊說等角色。部份政治助理沒有媒體經驗，亦未必了解所屬政策範疇，於是他們便側重於政治聯繫工作。但政助的地位和權力並未能夠得到各個持分者的認可，他們所收集的意見亦過於零散，難以轉化為實質的政策建議。在工作過於瑣碎甚至與公務員在角色上重疊的情況下，政府將更難說服公眾要維持政治助理制度。

(4)未有完整的政治人才培訓和晉升機制

如何找到合適的人選出任政治委任職位，並為他們提供晉升機會，讓他們繼續留在政界發展，並非易事。在西方民主國家裡，議會、政黨制度、公共行政學院制度等在結構上確保政治人才的供應，也讓職業從政者在政黨輪替的過程中，能夠暫時轉移到其他政治崗位。反觀香港，政助與副局長並不能理解為一種晉升階梯：政助與副局長的資歷、工作要求和年齡有明顯差距，兩者之間亦欠缺銜接崗位，令政助不但難以長期留在政府裡，更會被迫完全離開政界，失去培訓人才的作用。在沒有成熟的政黨和議會體制輔助下，單憑擴大政治委任層，難以從結構上確保政治人才的供應和晉升。在此情況下，現時行政長官能否找到合適的人士出任主要官員，相當視乎他的施政風格、人際網絡、政治協商能力等。

再者，現時政治制度內的「旋轉門」機制並未有完全發展，當政治委任官員離職後，除非獲「政治委任官員離職後工作諮詢委員會」批准，否則他們須在一年後才能夠加入其他機構工作。長達一年的冷靜期，對有意在政界，以至不同界別大展拳腳的人士來說，無疑是一個重大的限制。這樣的安排，不但降低社會人士放棄現時的事業、投身政府的意欲，更讓政治人才的晉升出現更嚴重的斷層。由此可見，不論是進入政府，還是走出政府，現時的「旋轉門」機制都未有確保政治人才供應的穩定性。

政策建議的主要理念

政制上的限制(如未能落實普選和政黨欠缺發展空間)，固然是問責制窒礙難行的主因。除較大規模的政制改革外，不少意見指「找個比較好的局長」能暫時填補問責制的不足。這原則乃人所共知，是在現有的條件下，能疏導上述的部份問題的軟性方法。「任人唯才」若要轉化為政策建議，所指的是如何從結構上增加能夠勝任局長的人選，並透過改良政治委任官員的聘任機制，吸納有能之士。即使能夠找到合適的人選出任主要官員，他們也需要一定的政治支援，才能駕馭複雜的政治工作；同樣，若主要官員之間欠缺共同的管治理念，任憑個別官員有多大的才幹，在面對跨局或大規模的管治問題時，也只會見得捉襟見肘。因此，我們另外兩部分的政策建議包括：調整副局長和政助的職能及定位，讓他們能夠充分協助局長施政；把行政會議內閣化，具體落實「集體負責」，建立團隊精神。

具體政策建議

建議一：將副局長的聘用及培訓制度化

我們建議特區政府改變現時副局長的遴選程序和機制，在聘用副局長時，透過加入「入職條件」、「招聘考試」，「面試」和「培訓」四個步驟，為副局長的聘用建立一套有系統的機制。申請副局長的人選應設定為以下三類：D3級別的公務員、曾經擔任五年特別顧問(見以下建議三)的人士，以及具有十五年專業／管理經驗的人士。在此建議下，特區政府須研究其他國家公共行政學院的考評內容，制訂一套最適用於香港的副局長考核標準及考核範疇。同時，政府須充分發揮公務員培訓處的角色，將現時的訓練課程和資源擴展至政治委任層，並為副局長提供一系列公共行政、領導及管理的課程和學習資源。

建議二：調整局長薪酬，增加常秘晉升局長的誘因

自2009年至今，公務員的薪酬逐漸上調；然而，局長的薪酬並未有因而提升。雖然本屆立法會通過了主要官員加薪12%的建議，並於下屆政府開始推行，但是，短期調整局長的薪酬並未能夠持續理順局長和D8級官員之間的薪酬結構問題。因此，我們建議特區政府將各司局長的薪酬，與首長級第8薪點(D 8 )維持一定的比例，以增加高級公務員成為局長的誘因。

建議三：政治助理改為特別顧問，彈性支援局長

(1) 從政治委任層中取消政治助理一職，以特別顧問取代

我們建議政府從政治委任層中取消政治助理一職，將現時屬於政治助理的資源，交由各司局長自行彈性調配。如司局長希望繼續聘用副局長以外的政治官員協助施政，我們建議政府改以「特別顧問」取代原來「政治助理」的角色。特別顧問須為特定範疇的專家，屬於司局長個人的智囊。特別顧問須有一套獨立的工作守則；局長在聘請特別顧問前，須向行政長官提交該顧問的個人資料和具體工作安排，並在聘任後公開特別顧問的個人履歷。

(2) 各司局可彈性調配現金薪酬

研究團隊認為可進一步放寬各局的資源運用，建議如下：各司局可獲得一筆固定款項，金額相等於現時政治助理的頂薪(港幣104,340元)。該款項可用於聘任特別顧問，或按該司局的特殊需要，運用於政策研究等用途之上。各司局亦可把節省下來未動用的款項重新調配，用以獲取其他支援。

建議四：主要官員須定期主持社區居民大會

我們建議下屆政府的主要官員須要定期與市民接觸，包括到地區主持「公眾諮詢大會」，向市民交代政府政策和回應市民質詢，以加強官民溝通，並提高官員的政治才能。

建議五：將行政會議改組為政府內閣，落實集體負責

我們建議政府將行政會議內非官守成員的數目限制至不多於5人，並不設非官守議員召集人一職。在行政長官和主要官員為主的組成下，行政會議將成為政府內閣。主要官員將以內閣成員身份提出意見，並進行集體決策；內閣所有決議均屬集體決議。同時，內閣成員(官守和非官守)都必須全力支持內閣的集體決議，並就集體決議所引伸的結果集體負責。至於個別政策的推行，則由相關的主要官員個人負責。

講解香港的政治人才培訓

 

講解政治人才旋轉門

 

發佈會影片 

 

香港願景計劃召集人曾鈺成先生（左二）、香港願景計劃執行及研究總監馮可強先生（右二）、香港願景計劃研究員林緻茵博士（左一）、香港願景計劃助理研究員何俊傑先生(右一)召開新聞發佈會就檢討高官問責制及行政會議發表研究報告。