一國兩制的矛盾根源

香港特別行政區成立以來，在經濟、社會、政治制度，以及建立對外聯繫等範疇上，持續平穩地發展。雖然香港社會仍未就普選和《基本法》23條立法等重大的政治問題達成共識，管治經常遇到困難，但社會大致繁榮穩定，是毋庸置疑的事實。自回歸以來，香港充分發揮「一國」之利和「兩制」之便的優勢， 在國家整體發展上扮演獨特的角色；香港對內地改革開放和區域發展作出了貢獻，同時亦改善和提升了自身的經濟結構。總的來說，一國兩制是成功的；實踐證明，無論對整個國家還是對香港特區，一國兩制是最佳模式。

在整體上成功的前提下，一國兩制的實踐也遇到了不少困難。特別是過去數年出現的新情況，令部分港人開始動搖了對一國兩制的信心。不少人因為未能爭取到他們理想的政治制度而感到不滿和沮喪，一些青年人更想到要離開一國兩制去尋求他們的理想。中央為應對這些新情況而在對香港策略上的轉變，又令部分港人覺得中央政府已對港人失去耐心，甚至對一國兩制失去信心。

以上對於一國兩制的質疑，既源於制度內或本質上的矛盾，也來自港人和中央的認知和意識差異，以及在信息交流中互相誤讀。

 在這樣的背景下， 本報告的研究目的有三： 第一， 針對港人對特區憲制的疑問，嘗試釐清一些重要的憲制和法律概念，包括《中國憲法》1 在港的適用性、《中國憲法》與《基本法》的關係、「全面管治權」和「高度自治權」的法律理據和相互關係等。第二，透過分析回歸後中央與港人的實際互動，檢視一國兩制的成就和實踐上出現的問題。第三，針對問題，提出一些合理可行的改善方法。

研究問題及主要章節

本報告以兩個社會大眾關心的問題為研究的切入點： ( 一) 為何中央近年提出 「全面管治權」，並同時強調《中國憲法》與《基本法》對於一國兩制實踐的重要性？ ( 二) 我們應如何客觀地評價一國兩制？ 這個制度是否如部分人所判斷，已經失去價值，甚至「無險可守」？

第一個問題的背後，其實牽涉相當多的法學討論和政治分析。「全面管治權」或「憲制責任」等之所以引起關注，除了因為中央過去未有明示一些既有的法理依據外，亦因為這些概念看似與國家領導人的治國理念以及對於香港政治形勢的判斷有關。故本報告既會從憲制及法律的角度，亦會從政治的角度分析中央對港策略形成和轉變的原因。

就第二個問題，我們會回顧《基本法》的起草紀錄及當中牽涉的討論，以展示特區制度設計背後的精神和價值，亦會透過重審和反思香港存在的優勢和潛在的劣勢，探討一國兩制發展下去的條件和空間。

以 上 兩個問題及相關的分析，將會融入接下來六章的討論之中：

第一章 《中國憲法》與《基本法》的關係

第二章 中央政府的職權及特別行政區的高度自治權

第三章 一國兩制的重要性及成功指標

第四章 一國兩制實踐上的矛盾及困難

第五章 總結

第六章 改善一國兩制實踐的建議

改善一國兩制實踐的四項建議

根據研究所得，政改和《基本法》23條立法，是一國兩制實踐上的主要政治問題。中央與特區未能共同解決這些問題，是源於雙方對憲制的理解和表述上的差異。此外， 對於如何恰當地運用一國兩制和《基本法》來處理當前的問題和應對未來的挑戰，特區內部也未有充分的討論，以至過去出現了一些輕視一國兩制的客觀成就和可塑性的想法。就此，我們提出了四項主要建議，就一國兩制的發展打開討論空間：

建議一：釐清《中國憲法》在香港的適用性及 

香港永久性居民的中國公民的基本權利與義務

香港永久性居民中，不少人同時是中國公民，他們根據《基本法》享有額外的權利。隨著中央愈加強調《中國憲法》和《基本法》教育，以及特區對於國家的責任，擁有額外權利的香港永久性居民的中國公民，是否需要根據《中國憲法》對國家負上額外的義務，是必須釐清的問題。

我們認為，無論是從國際公法還是憲法學的角度，《中國憲法》對香港的效力是完整的。但在一國兩制的設定下， 《中國憲法》在特區主要是通過《基本法》發揮作用。作為國家體制中的特別或例外安排，《基本法》優先適用，與之相抵觸的《中國憲法》條文則不會直接套用於香港。我們以此原則審視《中國憲法》第二章〈公民的基本權利和義務〉的條文，得出了以下的建議：

《中國憲法》與《基本法》同時有提及的權利 (如選舉權和被選權、宗教自由、人身自由等)，應跟從《基本法》。

《中國憲法》第二章中，明顯與社會主義制度和政策有關的條文，顯然不適用於香港。

《中國憲法》有關服兵役和納稅的義務，不適用於香港。在一國兩制的原則下，香港居民繳納稅項的對象是特區政府，中央根據《基本法》不在香港徵稅。 香港的防務亦由中央人民政府負責管理，作為全國性法律的《中華人民共和國兵役法》未被列入《基本法》附件三，故香港居民服兵役缺少明確的法律依據。

在維護國家安全的義務上，《基本法》與《中國憲法》雖沒有明顯的衝突，但全國人大已授權特區自行立法保障國家安全(《基本法》第23條)。相關的「憲制責任」的實踐必須通過《基本法》23條立法。如果有人認為，香港永久性居民的中國公民除了按《基本法》規定遵守法律之外，應負有其他義務(例如有更完整的國民身份認同和國家安全觀念、更有意識地維護《中國憲法》等)， 應該以其他途徑處理，不必事事也訴諸立法。這些法律以外的義務，可被理解為道德上的義務(moral obligations)，應透過教育等途徑宣揚和傳承。

建議二：為推動政改和23條立法創造有利條件 

為盡快推進憲制發展，特區政府認以積極的態度，主動創造有利於政改和《基本法》23條立法的氛圍：

我們建議特區政府一併研究《基本法》23條立法和政改，同時展開政改和23條立法的諮詢工作，以開拓更大的協商合作空間：從港人的角度而言，更高程度的民主化可保證國家安全法例不會被政府濫用；同時，國家安全法例的落實， 可讓中央政府更願意接納港人的民主訴求。

為處理兩個議題創造「有利條件」，我們建議特區政府在正式諮詢前，已通過在社會上的充分醞釀， 讓各界就《基本法》2 3 條立法和政改的原則達成基本共識。有關工作應由一個規模較大的委員會負責展開：委員會應由特區官方、法律界、商界、勞工界、政界、專業界別、學界、公民社會團體等持分者代表組成，由他們負責協調官員與所屬界別溝通。以規模較大的委員會處理原則問題，可確保所得出的共識有廣泛的支持基礎。除促進社會各界就《基本法》23 條立法和政改問題凝聚基本共識外，委員會的工作還可以包括了解中央在有關問題上的考慮因素和基本要求。除以上的持分者外，委員會成員亦應包括一些與中央有恆常和正式交流、並熟悉《基本法》和特區政制的人士，如基本法委員會的港方委員或港區全國人大代表，這將有助委員會及公眾理解中央的考慮因素和基本要求。

建議三：檢視《基本法》條文，以配合一國兩制發展的需要 

一國兩制的發展必然會遇到新的情況和挑戰。《基本法》於三十多年前起草， 起草委員也難以預見一國兩制發展時遇到的全部問題，尤其兩地融合所衍生的法律問題，以及特區政制發展的需要。故此，我們建議在不偏離國家對香港既定的基本方針政策以及尊重《基本法》的大前提下，檢視《基本法》條文對不斷發展的實際情況的適應性，並按實際需要提出修改《基本法》的建議。

任何對《基本法》的修改，必須符合《基本法》第159條的規定；同時，我們建議考慮下列原則：

原則一：修改條件應當充分和必要 

若改動非必要， 就不應修改《基本法》。只有在不修改便無法解決出現的問題，而修改則明顯有助問題的解決，才考慮啟動修改的機制。

原則二：先充分運用其他發展《基本法》的機制

根據《基本法》的規定及實踐經驗，特區不一定要啟動修改機制，也可以有效解決一國兩制實踐上出現的問題。在考慮啟動修改《基本法》機制之前，應充分運用其他發展《基本法》的機制，如釋法、建立憲制慣例等。

原則三：只針對有必要修改的條文

《基本法》的修改是採用提出並通過修改議案的形式；修改議案只應針對有必要修改的個別條文，而不能對整部《基本法》作全面或大幅度的修改。這樣， 每一項具體的修改議案是否符合《基本法》的立法原意和國家對香港既定的基本方針政策，很容易作出判斷。

原則四：修改必須符合中國對香港既定的基本方針政策

按照《基本法》第159條規定，《基本法》的任何修改，均不得抵觸國家對香港既定的基本方針政策，即在《中英聯合聲明》裡列出的「十二條」。《基本法》的條文中，凡是按「十二條」的內容寫成的，都不能修改；其他條文則有修改的空間，只要修改不造成與「十二條」相抵觸。

根 據 以 上的修改原則和實際情況，我們建議對《基本法》的修改包括：

一. 關於中央人民政府的派出機構：根據國務院第24次常務會議中的決定(國函(2000)5號)，在《基本法》中加入新條文，正式確立中央人民政府駐香港特別行政區聯絡辦公室（「中聯辦」）的地位、職能和責任，讓它更名正言順地履行職務。

二. 關於行政會議( 第5 4 ， 5 5 及5 6 條) ： 在加強特區政府的施政能力，以及促進各方對政制發展進行建設性探討的前提下，我們建議行政會議改組為由行政長官、各司長和各局局長組成的政府內閣。主要官員將以內閣成員身份提出意見，並進行集體決策；內閣須就其作出的一切決定集體負責。

三. 關於副局長 (第48條第五項)：副局長在署任期間，實際上行使了局長的權力。然而，他們不受國籍的限制，也毋須經由中央人民政府任命。故我們建議把副局長列為《基本法》提述的「主要官員」；他們必須和局長一樣，由香港特別行政區永久性居民中的中國公民擔任，由行政長官提名並報中央人民政府任命。

建議四：善用一國兩制的優勢，創造新的價值

為了配合中國的環保發展，以及全國對於環境保護的發展趨勢，特區政府現已積極推動綠色金融(Green Finance)的發展。社會各界對於推動綠色金融的發展大致上反應正面：不論是中央、泛民主派人士和本港環保團體等都認為這個發展方向對國家、香港和環保發展有利。在金融業、法律體制和監管制度等層面上，香港確實已擁有毋庸置疑的優勢；但從新加坡的經驗觀之，香港若要成為綠色金融中心，不能只著眼於純經濟層面的考慮，只為創造經濟層面的發展基礎。

香港要在全球治理和協助中國的綠色項目「走出去」上發揮最大作用， 我們建議特區政府善用一國兩制下的其他優勢， 尤其香港與國際非政府組織 (International Non-governmental Organisations)的聯繫。香港相對較為寬鬆的社團／組織註冊制度、有利籌款的經濟和公民社會環境，吸引了大量國際的非政府組織在香港成立和發展，甚至以香港為亞洲地區的支部。

國際非政府組織的參與， 除了能夠增加民間和商界對於綠色項目的認知和支持，增加香港成為「綠色金融中心」的機會外，長遠而言也能把香港政策實踐的成功經驗帶到國內和國際社會中。這些功能，正正是香港的一制所帶來的效果，亦只有透過繼續維持這一制的特點，才可以讓這種優勢得以保留，讓香港和國家也能受惠。

結語

藉著此研究， 我們衷心希望各方人士能客觀地評價一國兩制， 並以理性和務實的態度重新審視中央與特區關係的發展， 打破互相猜疑的惡性循環， 建立信任合作的良性互動。我們不但需要對事實客觀分析、理性討論， 更需要尋求突破和化解對立的道德勇氣。忠於原則固然值得尊重，但在處理一國兩制發展中的矛盾上，能夠放下成見，換位思維，互諒互讓，包容共濟，存異求同， 更為可貴。

一國兩制的成功不在於一方吃掉另一方，而在於中央和港人朝同一個方向和願景前進。一國兩制的出現，是現實的需要；它能否成為和平解決政治矛盾的典範， 要看我們的耐心和智慧。