研究背景

食水是市民生活不可或缺的一環；可靠的食水供應對香港的城市發展十分重要。香港缺乏大型河流、天然湖泊以至地下水源等天然水資源，食水的供應主要來自輸入東江水以及本地水塘收集雨水，當中東江水及雨水分別約佔全港食水供應的75%及25%。 

當前中國水資源面臨嚴峻問題，包括水資源短缺、水污染嚴重、水生態環境惡化等，成為經濟社會可持續發展的主要瓶頸。國務院於2012年發表了《國務院關於實行最嚴格水資管理制度的意見》，就「總體要求」、「嚴格實行用水量控制」、「全面推進節水型社會建設」、「嚴格控制入河湖排污總量」以及「保障措施」等5個範疇，提出20項具體建議，並要求各地方政府嚴格執行；其中有關水資源費用管理、推動節約用水，以及水資源技術開發 (如污水回用、海水化淡)等建議，都與香港息息相關 

隨著珠三角經濟發展以及人口快速增長，各城市對東江水的需求持續增加，但東江水的供水流量在近年已有下跌趨勢。由於工業及農業的發展，加上缺乏有效的管理，東江水質不斷惡化，為市民健康帶來一定的風險。 

作為香港市民賴以為生的珍貴資源，東江水其實所費不菲。特區政府於2015年便用了約42億元來購買東江水原水，而隨著經濟活動及人口進一步增加，相信未來用在東江水的成本將會愈來愈高。  

東江水「統包總額」收費模式 

廣東對香港供應東江水的《供水協議》，自2006年改以「統包總額」的模式收費；在此模式下，即使任何原因使本港於當年對東江水的需要量有所下降，政府仍然要就已協定的供水量上限，繳付相應的總額水價。但資料顯示涵蓋在同一供水項目的深圳以及東莞，可能早已採用較靈活的「按量付費」模式。

對港供應東江水是由粵海投資有限公司旗下「東深供水」項目所提供，而深圳及東莞亦同屬「東深供水」項目所涵蓋的城市。根據粵海投資年報中有關「東深供水」收入的數字顯示，以「統包總額」模式收費的對港供水項目收入一直按年增長，而對深圳和東莞供水項目的收入則分別於2008-2009及2012-2013有所下跌。若然對深圳和東莞供水項目同樣採用「統包總額」模式收費，其收入理應對應香港供水收入的增長走勢，而不會有所遞減。當進一步與項目的實際供水量作比對，就發現在上述兩段時間內，對深圳和東莞的供水項目的實際供水量變動，確實與項目收入的下跌相對應。由此看來，很明顯在同一供水項目安排中，只有香港是以「統包總額」的不合理收費模式運作。 

從成本角度來看，廣東省在對港供水項目中，主要負責生產原水以及管理位處內地的輸水管道(在港輸水管道則由香港政府負責管理)，不見得其營運成本實際上會因供水對象不同，而造成太大的差異。但在這前提下，香港的水費卻是深圳及東莞的5至6倍，可見有不公平之嫌疑。   

東江水每年浪費數億元 

根據立法會資料，在過去十年，供港東江水的實際供水量平均約佔協議供水上限的85%，換言之，我們的水費開支比實際應付金額(以按量付費計算)多出了15%。從具體金額來看，政府每年在這收費模式下多付了數億元公帑，過去十年累積總金額達45億元。  

加價準則模糊 

香港特區政府與廣東省政府約每三年便會就新的《供水協議》進行協商，並訂定未來三年的供水上限以及總額水費。根據資料顯示，當兩地就新供水協議商討水價時，便會以營運成本、人民幣兌港幣匯率以及粵港兩地有關的物價指數的變動作為調整水費的依據。表面看來，以上種種的參數可以反映廣東省對港供水的成本變化，以其為調整水價的準則頗為合理﹔但事實上，香港政府曾基於上述條件要求廣東省下調水價，最終卻不得要領。 

《供水協議》中的水價調整機制，只是一種參考而不是有效力的調整準則。在實際操作上，廣東省仍然可以用沒有載於《供水協議》之中的其他理由，提高水價。可見廣東省一方實際上掌握著調節水價的酌處權，而這亦可能是供港東江水水價連年上升的主因之一。  

對港供水為企業帶來高利潤  

對港供水項目佔了粵海投資供水收入超過70%，可見粵海投資非常倚賴對港供水項目為集團所帶來的收入。再者，對港供水項目的利潤遠較粵海投資其他供水項目(深圳和東莞)的利潤為高，而且差異明顯，反映香港政府在東江水交易上，受到不公平的對待。  

風險的公平承擔與管理 

根據香港立法會文件的資料，發展局亦曾就東江水「按量付費」模式的可行性，表示廣東省一方可以就實際供水量的不確定性，在單位水價中加入風險溢價，以確保公司有合理的投資回報。我們認為香港政府與粵海投資在人民幣匯率、工資和其他營運成本變動、以及供水需求不穩的風險分配，正正是造成現存不公平交易條款的關鍵所在。 

 

我們建議

供水協議將於2017年底屆滿，明年就需要為之後三年的供水情況進行協商。我們認為特區政府有必要在協議談判時，積極爭取合理的條件，以保障香港市民的利益。   

建議一

積極爭取「按量付費」，減低資源浪費 

「統包總額」收費模式令特區政府每年的水費支出比實際應付為高。過去十年，特區政府因此平均每年多付了4億5千多萬元。另一方面，內地有關部門就否定「按量付費」模式所提出的理據，存在若干不合理和不公平的地方。我們建議特區政府在新一份《供水協議》中，積極爭取改以新建議的「按量付費 + 需求風險分攤」模式繳付水費，讓水費能夠實際反映市民的用量。  

建議二

重新制訂加價機制 

《供水協議》中的水價調整機制準則及應用相當模糊，廣東省一方實際上掌握著調整水價的決定。為了解決以上問題，我們認為特區政府應參考同樣是公共事業的港鐵的「可加可減機制」，以清晰的價格調整公式代替充滿不確定性的爭議，並將幾個重要的參數納入機制之中(部份參數沿用現有機制)，以反映成本變動，增加其透明度；有關參數包括廣東省工資變動、廣東省有關的物料價格變動、供水項目生產力增長、及東江水水質指數。 

新水費調整公式 (建議) 

每年單位水價調整 = （工資開支比重 * 廣東省名義工資變動） + （物料開支比重 * 廣東省物料價格變動）–生產力因素–水質扣減

(以 2014-2015 年度的變化計算) 每年單位水價調整幅度 = 0.3*(9.59%) + 0.7*(-3.2%)–2.05%–0% = -1.41%

 

建議三

長遠加強本地造水能力及技術

其他水資源的開發 

香港水務署於2008年發表《全面水資源管理策略》，除了加強現有水資源的管理外，亦探討開發「海水化淡」以及「再造水」兩個新水源的可行性。東江水作為香港市民的日常用水的最主要來源，其供應的穩定性對市民生活有舉足輕重的影響。事實上，隨著需求量增加，東江的供水流量已達到極限。雖然廣東省有關部門初步能透過「西水東調」來舒緩上述問題，但長遠供水不穩的風險仍然存在。 

我們認為政府有必要落實《全面水資源管理》，重新強化本港水塘供水能力，並盡快讓「海水化淡」及「再造水」投入水資源供應鏈，透過多元化的供應，讓香港市民在東江水出現供應不穩的情況下，仍然可以享用優質的食水。

海水化淡 

現時，隨著「逆滲透」技術的日趨普遍，透過海水化淡提供食水的成本已經大大降低。根據2013/14年度數字，海水化淡的原水成本約為每立方米10.1港元，略高於東江水的總平均成本。政府亦於2015年3月完成有關於將軍澳興建海水化淡廠的研究，並預計2020年正式投產。海水化淡廠於投產初期，預計平均每日能夠供應食水約13萬5千立方米，約佔全港食水供應的5%，長遠可以透過進一步擴展，將供水量提高一倍。 

再造水 

全港仍有3萬多戶住宅以淡水作為沖廁用水。為減低淡水的消耗，政府致力研究並推動以經處理的污水作沖廁、灌溉、清洗街道及其他非飲用用途。政府於2006年分別在昂坪及石湖墟進行了再造水試驗計劃；根據試驗結果，政府將於2022年開始分階段向上水、粉嶺以及古洞北等地區供應再造水，預計每年可以節省約2,100萬立方米的食水。

香港願景計劃召集人曾鈺成先生（右二）、香港願景計劃執行及研究總監馮可強先生（右一）、香港願景計劃名譽高級研究員羅祥國博士(左二)和助理研究員葉家齊先生召開新聞發佈會就如何透過修訂東江水供應協議，從而優化水資源政策提出建議和主張。