研究背景

近年來有部份香港青少年對「一國兩制」失去信心、抗拒中國國民身份，甚至傾向支持「香港獨立」思想；今年更有主張「港獨」的人贏得立法會地區直選。「港獨」、「本土」、和國民身份都涉及身份認同的問題。為避免使香港與國家分離的思潮在年輕一代當中擴散，而危害香港的前途，特區政府和香港社會各界人士，尤其是教育界，必須認真、慎重及細心處理。   

「政治止於校門前」

1997年7月1日以後，全港所有居民突然由英籍、其他國籍或無國籍的英國屬土居民身份，變為中華人民共和國香港特別行政區居民，更有很大部份成為中國公民。但是，香港有別於其他殖民地，沒有經過一場去殖民化和建立國家意識的過程。本港青少年的中國公民身份認同只能根據血緣關係、文化傳統、「一國兩制」框架，學習《基本法》、及實際環境，逐步在學校教育和社會教育中建立起來；可惜效果並不理想。

經歷了2012年「國教風波」及2014年的「雨傘運動」，國民身份及政治參與等議題在學校裡成為敏感議題。「政治止於校門前」的限制阻礙了學校發揮導正的角色。我們認為政府有責任提供有關論述、政策、資源、和指引，並讓學校發揮應有的功能，以消除學生的身份疑惑。  

國民與公民

國民與公民的概念 

公民教育的目的是為社會培育公民。狹義來說，是處理個人與政府的關係；廣義而言，在西方民主地區，例如英國及法國，公民教育一個主要目標就是要建立國民身份，透過公民教育與民主教育，加深學生對政府的民主管治的認同，建立共同公民情感。

事實上，公民教育的涵義，在世界各國都包含國民身份認同的元素在內。以新加坡為例，政府在公民教育課程之上，訂明了該學科須要傳承的新加坡的家庭價值和國民教育訊息等，以提升新加坡人的歸屬感。 

現時的中國憲法說明了「中華人民共和國公民」的權利和義務。雖然早期有內地學者理解公民教育為資本主義的衍生品，但近年來，尤其是在2001年中國政府公布《公民教育實施綱要》後，已全面落實推行公民教育。   

香港永久性居民中的中國公民 

自香港回歸以來，坊間常以「香港人」、「中國人」、「中國香港人」等稱謂形容香港居民，過分簡化了與身份認同相關的議題，而產生不少混淆。根據《基本法》第二十四條，香港特別行政區的居民可分為兩大類：永久性及非永久性居民。《中華人民共和國憲法》第三十三條則說明「凡具有中國國籍的人都是中國公民」，而跟據《基本法》文件十五《關於〈中華人民共和國國籍法〉在香港特別行政區實施的幾個問題的解釋》，指出「凡具有中國血統的香港居民，本人出生在中國領土(含香港)者，以及其他符合《中華人民共和國國籍法》規定的具有中國國籍的條件者，都是中國公民。」因此，具有中國國籍的香港居民會同時擁有中國公民的身分。 

「香港居民」可再細分為四類，分別為：（一）香港永久性居民中的中國公民；（二）香港永久性居民中的非中國公民； 三）香港非永久性居民中的中國公民 ；及（四）香港非永久性居民中的非中國公民。

本文所說的公民教育政策，主要是針對香港永久性居民中擁有中國公民身份的本地學生而言；至於有關非中國公民身份的香港學生的公民教育，將須要另行處理 (見以下建議三「非華語學生」一段)。   

公民素質 

我們認為國民身份認同及互相尊重的政治參與，是落實「一國兩制」的關鍵因素。回歸後的香港面對全球化的氛圍、非政治化的教育、長期區隔的兩地關係，年輕人難免存有身份危機，亦難以繼承上一代港人「根在中國」的傳統價值，長遠會妨礙兩地良好互動，錯失中國機遇。同時，「一國兩制」讓香港永久性居民當中的中國公民與其他中國公民，有不同的權利與義務。 

我們倡議充實公民教育政策，檢討相關課程，以培養學生成為「有為的香港中國公民」。 除了國民身份認同和互相尊重的政治參與之外，我們還要針對當前香港的情況，在進行公民教育時，增強學生以下的素質 -- 誠信、對自己的言行負責、對不同文化和主張的包容與尊重、個人的文化修養等。   

公民教育的機遇

現時，因為「港獨入校」爭議，學生對香港與國家關係其實有一定的興趣與學習動機，但特區政府就學校應否討論「港獨」議題的立場混亂，學校欠缺指引和教材，教師難以適時為學生解惑及導正。學生只能自行在社會尋找素材，從網站、媒體資料、和朋輩當中學習，容易吸收錯誤及偏頗的資訊。 

回歸前，港府已制定公民教育政策及學校課程，1996至2012年的各份指引以循序漸進的步伐，適時就香港情況更新，引入新的教學方式。我們以此為基礎，檢討「德育、公民及國民教育」課程的指引，主張充實公民教育政策。不過，在當前社會撕裂和各方互不信任的環境下，推行公民教育必須在社會有充份討論、以循序漸進方式，對症下藥，小心處理。   

課程應針對香港獨特情況

教育界應發展一套適合本土情況、本土歷史的公民教育政策及相關課程，以適合香港下列的獨特情況 :   

1.    中華文化根源 

香港不論是語言、文學、政治、經濟，甚至整個人口組成，都與中國息息相關。中華文化在香港滲透於各個社會領域，包括市民的日常生活，體現了香港深厚的中華文化根源的現實。香港無法自成一個獨立的文化或歷史體系。   

2.    一本多元的文化環境 

在全球一體化的趨勢下，不同文化在香港交流頻繁，成就中國境內一個獨特的文化環境。相較其他內地城市，香港在融合中國與外國文化、傳統與現代文化、精緻與通俗文化方面，更具有利的條件，成就一本多元的獨有文化環境。   

3.    「一國兩制」的矛盾和融合關係 

兩地人民長期處於不同社會環境。第一代的香港人為免於戰爭和政治運動所帶來的傷害，由中國大陸逃難至香港，對於政治運動相當厭倦。其後的「六七暴動」、「六四事件」等陰霾更加深港人對中國政府的抗拒。回歸之後，香港教育界亦鮮有從政治角度與學生討論兩地關係，難以讓學生深入和正確理解「一國兩制」的既矛盾、又統一的複雜共生關係。   

4.    香港永久性居民中的中國公民的特殊性 

基於香港特殊情況，《基本法》訂明，不論是否中國公民的香港永久性居民,，皆擁有一定的政治權力，如選舉權及參選權。相較於在內地居住的中國公民，香港永久性居民當中的中國公民的權利與義務亦有所不同；比較《中華人民共和國憲法》及《基本法》的條文，如在生育、勞動等方面，香港永久性居民當中的中國公民所負擔的國家義務較輕，加上兩地政治文化不同，形成一套特殊的公民身份。   

5.    教育體系多元化 

香港教育體系多元化，並非單一化及由政府全面主導。由政府開辦及管理的學校不足百份之八。《基本法》第一百三十六條及第一百三十七條保障了各辦學團體在香港的教育參與，以及帶有宗教倫理的價值教育。大專院校的師資培訓機構也受《基本法》保障，享有學術自由。因此在推行重大教育政策，包括公民教育的時候，必須同時要有由上而下的指引和資助、由下而上的參與及連貫上下的專業介入。   

香港教育界的優勢

本港學校具有成熟、多樣的校本經驗。自《九六指引》起，教育局建議以各種滲透式、獨立學科、綜合學科、混合模式等培養學生國家身份認同。二十多年來，香港學校及辦學團體以校本方式，按學校及香港獨特情況實行公民教育。 

通識教育科讓每一位香港學生都有渠道與動機，去了解現代中國發展。另外，教育局設立內地交流計劃資助學生到訪內地，並於2014/15學年讓3,900名大專生、31,700名中學生及18,900名小學生參加此計劃，提升學生對中國的認知；加上《基本法》推廣等措施，香港特區政府積極嘗試以不同角度，面對港人過去與國家疏離的歷史，培養國民身份認同。 

在課程發展方面，面對香港獨特的環境與公民身份，教育界成功找到一個有較少爭議性的角度，就是以中華文化為切入點，培養學生的身份認同。除了通識教育科外，中華文化元素也無爭議地滲透在各個學習領域之內。舉例說，中國語文科介紹中華文化的美德與其思想和哲學，加深學生對中華文化的認同與熱愛。   

香港教育界面對的問題 

「非政治化」的教育傳統 

回歸前，香港公民教育主要由80年代開始，而當時香港的教育體系是以「非政治化」（de-politicized）為首要條件，甚至《教育條例》與《教育規例》都加入限制學校講授政治性議題的條件，又或規定學校或學生不准參與「政治活動」。學者指出英治時期的公民教育為「無政治」、「無民族」、「疏離子民式政治文化」。直到1996年，由於準備主權移交，香港政府才開始建議加入中國公民身份，鼓勵多了解中國歷史、政治和社會經濟等層面。 

受制於「非政治化」的教育傳統，公民及國民教育常被學校以非政治化和德育化(moralization) 的意識和措施所排斥。政治成為香港教育的禁忌，而政策討論、時事、社會價值及理念等也只能有限制地在學科中接觸。課程難以正面幫助學生處理複雜多變的政治及社會環境，進而學習和疏理個人與政府的關係。 

就本地政策的討論，要到第四學習階段（中四至中六）的通識教育科中，才在有關個人、社會、國家或全球議題的學習中出現，但相關的基本知識、社會價值、處事態度、國家情感等方面，都難以在這個階段作有效而充足的教導。   

迴避爭議性的社會議題 

眾多研究都指出因為避免受責難懲罰，或避免上司、家長及同事的壓力，教師會迴避有爭議性的社會議題。研究指出若官方未有清晰立場、明確指引、和資訊支持，教師一般不會在課堂中談及。香港及兩地政治議題本來已經敏感，學校又未有一個安全環境，讓教師放心去培養學生的公民態度及為其解惑。 

如果審視德育、公民及國民教育的指引，以及個人、社會及人文教育學習領域的內容，會發現課程的必要內容偏向守法及非爭議性的議題，如「本地社會的公德」、「公義在社會的重要性」，而較少談及中華人民共和國時期的歷史、政制及政治、並較多將香港及國家分開論述，如「對本地、國家和世界的認知和關注」課程包括政治參與方式﹑民主、自由及法治精神﹑國家的政治及管治﹑中央與特區關係，及中國發展與香港等。教師要教授這些政治社教的議題將有困難，課程亦無空間去處理爭議性的議題，如六七暴動與文革、六四事件影響、香港政制發展、港獨爭議等。   

培養關心社會的有為公民的素養

國家認同為大是大非的問題，教育界不應以政治中立的藉口去迴避。港獨議題引起了學生的學習興趣，有危亦有機。特區政府及教育界應把握機會進行充實的公民教育，以培養國民身份認同。  

建議一 

更新公民教育的目的

我們倡議政府充實公民教育政策和課程，以培養關心社會、有所作為的公民為目標，透過知、情、意、行四方面、由香港延伸到國家和世界，最終建立學生的國民身份認同及世界公民的身份。 這個公民質素可以理解為：

• 根在中國；
• 有強烈公民責任感；
• 擁護「一國兩制」；
• 認識寰球、中國及香港議題及情況；
• 主動去為身邊的人建設一個美好生活環境。

 

建議二  裝備教師、發揮專業

更新教師專業能力理念架構 

教師及校長專業發展委員會（COTAP）正檢討及更新2003年推出的「教師專業能力理念架構」。我們建議將「作為關心社會，有為公民模範」納入理念架構，以更新教師專業能力理念架構為基礎，同時鼓勵院校更新學位教師教育深造課程等教師培訓之內容；其中包括：

• 認識《基本法》及「一國兩制」的由來及爭議；
• 盡公民責任作為學生模範；
• 關心中國和香港的社會發展與其對學校的影響；及
• 留意寰球政治及經濟趨勢與其對教育的影響。

教育局亦應在擬任校長及校長領導培訓課程中，加入相關的課時。 以下建議四提出成立的公民教育督導平台，應定期提供教師專業發展活動，透過知識增潤講座、分享良好教學事例、就爭議性議題舉辦論壇等方法，鼓勵教師在公民教育領域追求卓越。該平台所舉辦或支持的專業發展活動亦應計算在教師專業發展時數當中。  

建議三  補充修訂德育、公民及國民教育指引

不限制獨立成科，明確訂定課時與核心元素

不少學者指出，模糊的指引會令教師在具爭議性的課題上減少討論，避免負上責任及引起爭拗。在現時的社會環境下，學校討論國民身份及政治議題會面對不少尖銳批評。因此，政府應明確訂定課時與核心元素，讓學校有一個安全氛圍及指引去進行公民教育。 

我們認為，應以不獨立成科的方式推行公民教育，在第一至第三學習階段內，確立明確學習目標，相關課時及其比例，以銜接第四學習階段的學習，包括通識教育科。 

就具爭議的社會政策進行理性討論

學校應引入具爭議的社會政策作討論，以養成理性及互相尊重之風氣，發展分析能力、批判思考和與他人合作的承擔精神，旨在培養學生作為關心社會的有為公民(concerned and active citizen)，成為建設香港未來的主人翁。同時, 具爭議的社會政策亦讓學生有機會作道德推理(moral reasoning)，建立自己的公民意識，透過知、情、意、行去內化中國國民身份。政府在適當時，應修改《教育條例》中有關政治活動的限制，讓學校更放心地以校本的方式處理政治及政策討論。 

加強香港本土歷史教育、了解內地與香港密不可分的關係

我們認同「個人、社會及人文教育」學習領域中，「中國歷史科」﹝中一至中三﹞修訂課程第一次諮詢的方向，加強香港本土歷史教育，尤其是內地與香港密不可分的過去。香港社會及經濟發展的成功，離不開中國的時勢及機遇，也對中國30多年的改革開放做出積極貢獻。在課程中加強對香港歷史的認識，非但不會激化本土與愛國的二元對立，更會令學生明白兩地血濃於水的關係。   

了解中華人民共和國的歷史、政治及政制

過去歷史教育一直專注中華人民共和國成立之前的時期，我們認為要在「個人、社會及人文教育」學習領域，了解中華人民共和國的歷史、重大事件的成因及影響，尤其是對香港的影響。同時，讓學生了解中華人民共和國的政治、社會及經濟情況，以及中央與特區的關係。   

了解「一國兩制」及《基本法》的由來及爭議

除了讓學生認識《基本法》的條文，還要了解「一國兩制」及《基本法》的由來及爭議，讓學生明白現行制度如何維護香港的利益和繁榮安定。透過比較中國公民與香港永久性居民當中的中國公民的權利及義務，更可以令學生全面認識「一國兩制」、港人治港、高度自治的國家方針。   

學習中華文化

強化有關中華文化的學習，讓香港學生更能欣賞中國傳統價值、美德、哲學、藝術等，以文化作橋樑培養學生身份認同。增加學生到內地的交流機會，讓學生能夠擁有親身經歷，從而有更深刻的思考與知識轉化。  

培養寰球視野

培養學生的寰球視野，讓學生認識全球的挑戰及危機，關注世界性問題。除了讓學生成為世界公民外，也了解香港與中國內地在全球中的互動、貢獻及挑戰。  

非中國籍學生

容許學校為非中國公民的學生，調整公民教育課程內容，以尊重不同文化及傳統為起點，培養他們對中華文化的興趣，認識中國國情，成為關心社會的香港居民。  

建議四  設立公民教育督導平台

為了幫助青少年在學生時期建立一套公民身份意識，我們認為政府要針對青少年發展的特點，提出一套正規論述，並以此為基礎去全面落實公民教育。   

政府高層領導的公民教育平台

現時，在政府架構內設立了不少公民教育及促進國民身份的委員會。我們認同多個委員會能針對不同情景發揮作用，如校外活動屬民政事務局主導，校內的事務由教育局主導，而社區教育活動由政府資助及支持社區團體舉辦。 

我們建議設立一個由政務司司長或甚至是行政長官領導的公民教育督導平台，引入社會熱誠、交流校本經驗，以及匯聚知識資訊等無形資源。平台需要有教育局官員、大專院校的學者、中小學校長及教師代表參與。職權範圍如下：

• 研究香港學生及青少年的公民教育，公民質素及國民身份認同的問題；
• 檢討針對教師及學生的公民教育策略，並向相關部門提出；
• 擬定為教師和學生而設的推廣公民教育工作計劃和教材；及
• 促進與非政府機構、學校和院校之間的合作和交流經驗。

 

建議五  鼓勵開發教學資源　加強學生的服務學習及體驗式學習

教育局應通過上述的公民教育督導平台的建議，資助大專學院及其他教育團體開發多份教學資源，包括參考資料、教案、教學策略及配件等，讓學校因應校本情況而作出選擇。 教育局亦應支持及鼓勵學生以服務學習及體檢式學習的方式，認識國情，了解中國發展，以親身經歷讓學生認同中國公民身份。  

建議六  加強公民教育支援資源

2億元的學校津貼及2億元的配對基金

現屆政府原先設計，為德育、國民及公民教育科獨立成科前作三年的開展期，並向每間學校撥出的53萬港元的德育、國民及公民教育支援津貼，到現時大多已經耗盡。 

我們認為，政府應按公民教育平台建議的重點範疇及策略，提供每年不少於港幣2億元的津貼予學校，並容許辦學團體可以結集屬下各間學校的部份或全部津貼，進行跨校的公民教育活動。公民教育支援津貼向學校發放，每所資助／官立／按位津貼／直接資助計劃的中、小學及特殊學校的津貼額不少於176,000港元。 

另外，建議政府按公民教育平台建議的重點範疇及策略，預留每年2億元的配對基金給學校，並鼓勵學校引入社會的資源、知識及熱誠，推行公民教育。   

校本管理 有效運用

按照校本管理精神，學校須負責並確保「公民教育支援津貼」的有效運用。透過配對基金及規定課時，給予學校資源及空間，進行校本公民教育課程，並宣揚辦學團體的價值理念，提供誘因，同時舒緩教育成本上漲的問題。  

建議七  弘揚「根在中國」的文化傳統

香港過去在國家發展中扮演重要的角色，貢獻良多。即使因為受《基本法》保障，我們為國家承擔的義務較輕 (如不用承擔國防、外交的開支)，香港年輕人應承繼上兩三代港人關心國家狀況、關懷內地同胞、積極參與國家發展的傳統。教育界應培養學生傳承香港「根在中國」的傳統，在中國的不斷發展過程中，繼續尋找及發揮香港的角色及作用，積極地貢獻國家發展。  

結語

目前社會日趨撕裂對立，公民教育課程可提供一個共同成長、共同經歷的環境，作為日後於各個專業發展的香港市民之公民基礎。我們深信政府及教育界有責任培養學生作為建設未來香港的主人翁，並在學校指導下，讓學生參與政策討論，作理性及互相尊重的辯論，甚至親身參與改善社區。長遠而言，這是凝聚社會各界力量的重要一環。   

鞏固中華文化傳統

中華文化是連結兩地的重要紐帶。八、九十後的青年大多在香港土生土長，與內地的血緣關係漸遠，加上全球化的挑戰，在香港生活亦可感受到不同地區的軟實力，新一代難以承繼「根在中國」的感情。香港教育界有必要克服困難，以鞏固中華文化作為香港傳統價值之一。   

鞏固一國兩制基石

我們認為國民身份認同、互相尊重的政治參與是落實「一國兩制」的基石。抗拒中國及甚至支持「港獨」的思潮和行為，必然會危害香港七百萬人的福祉。香港政府及教育界應讓學生全面正確認識「一國兩制」及其作為香港永久性居民當中的中國公民的權利和義務，進而成為關心社會的有為公民。

香港願景計劃召集人曾鈺成先生（左二）、香港願景計劃執行及研究總監馮可強先生（左二）、香港願景計劃名譽研究員戴希立先生(左二)和研究員馮智政先生(左一)召開新聞發佈會就充實公民教育政策提出建議和主張。