國家主席習近平在《告台灣同胞書》發表四十周年紀念會上提出,要探索「兩制」台灣方案,豐富和平統一實踐。他又讚揚香港同胞長期以來關心支持祖國統一大業作出了積極貢獻,希望香港同胞為推動兩岸關係和平發展、實現祖國和平統一再立新功。習近平主席的講話在兩岸三地引起了不少迴響,亦令我們重新思考香港在兩岸和平統一過程中應扮演的角色。回想《基本法》起草期間,大量專家學者用上多年時間,才完成一部針對香港實際情況的《基本法》,讓「一國兩制」在香港得以落實。台灣的現實情況跟回歸前的香港並不相同;在探討「一國兩制」在台灣的具體實現形式時,香港的經驗不能照搬,但可以借鑑。
中國單一制的特點
中國的學者和官員經常強調中國是單一制的國家。要探討「一國兩制」在台灣的實踐,必須先了解中國單一制的特點,以及單一制在「一國兩制」設計中的意義。在單一制下,只有一部憲法,它的效力遍及中國領土範圍,包括各省、縣、市、自治區以及特別行政區。《基本法》是香港的憲制性文件,而中國憲法是《基本法》的政治和法律依據。
單一制的另一個特點,就是鄧小平在八十年代初已清楚表明的:主權治權不能分開,即特別行政區的主權屬於中央,治權也是源於中央。中央對香港的管治權是實質的:例如行政長官須由中央人民政府任命、全國人大常委會對於《基本法》有最終的解釋權等。所以,在香港實行「一國兩制」時,主權和治權不能互相分離。
「一國兩制」在台灣實踐的挑戰
參照香港的經驗,要在台灣實行「一國兩制」,各方須深入商討和解決的主要憲制問題包括:特別行政區的創制權、台灣基本法的制訂權和解釋權、中國憲法在台灣的適用性、台灣政府首長和主要官員的產生和任命、武裝力量存在的形式等。當中,哪些權力由台灣行使、兩岸在哪些層面上體現統一的精神,必須釐清。
按單一制的觀念,在實現和平統一後,台灣享有的高度自治權,全部是由中央政府授予的,不存在任何由台方保留的「剩餘權力」。另方面,「一國兩制」在台灣的實現形式必須適應台灣的地緣因素、政治體制發展以及台灣同胞的身份認同,以做到習近平主席的承諾:充分考慮台灣現實情況,充分照顧台灣同胞利益和感情,充分尊重台灣同胞的社會制度和生活方式,充分保障台灣同胞的私人財產、宗教信仰和合法權益。
「一國兩制」的構想具有高度的靈活性和廣闊的想像空間;各方以理性務實的態度和互諒互讓的精神,凝聚智慧,發揮創意,聚同化異,一定可以設計出一套既能確保國家主權、安全、發展利益,又得到台灣同胞歡迎和支持的兩岸和平統一方案。
香港「一國兩制」的參考價值
既然台灣的現實情況有別於香港,那麼香港的「一國兩制」對台灣有甚麼參考價值呢? 第一,《基本法》將「一國兩制」的內涵具體化。《基本法》起草過程中各方的參與,讓中央和港人充分理解對方的關注和考慮,通過擬定雙方接受的條文,保證雙方的目標得以落實。台灣和平統一的問題既然同樣要用「一國兩制」去解決,自可參考香港制訂《基本法》的經驗。
第二,在香港《基本法》起草時,「一國兩制」是全新的構想,史無前例,因此起草委員會不可能全面預視實踐中可能出現的矛盾。今天,「一國兩制」在香港已實行了二十多年;香港的實踐經驗,對台灣方案的設計具有寶貴的參考價值,可以減少「摸著石頭過河」的風險。
「一國兩制」是富有創意和靈活性的安排,它照顧了中國的歷史條件和現實情況,求同存異地實現國家的統一。「一國兩制」不但令香港維持原有制度的優勢和國際性,亦令中國政治制度的內涵更加豐富。不少內地法學學者認為,《基本法》和「一國兩制」豐富了中國憲法的內涵和靈活性。更有學者指出,由於中央政府透過修改憲法成立特區,並以《基本法》而不是行政或政治命令去劃定高度自治權的範圍,所以特別行政區的出現,已令中國的國家制度,由原來簡單的單一制演化為一種特別的或複合的單一制。
「一國兩制」能否成功實踐,在很大程度上是信心問題。香港的回歸,是中英雙方談判的結果;香港人即使對「一國兩制」未有充分信心,亦必須接受回歸的事實。台灣的情況不同:要爭取台灣同胞支持「一國兩制」、和平統一,首先要令他們對「一國兩制」有信心。台灣同胞對「一國兩制」抱有不少疑問,而香港的正面和反面的經驗,都是他們參考的指標。「一國兩制」為香港創造了不少優勢,但它的實踐面對着不少政治、社會和文化的挑戰。要令台灣同胞有信心接受「一國兩制」,我們不但要實事求是地承認「一國兩制」在香港的實踐並非完美,更要以耐心和智慧,解決「一國兩制」在發展中出現的問題。
(原文刊於 2019年2月9日《信報》信觀點)