執行及研究總監馮可強先生(左)、召集人曾鈺成先生(中)、研究顧問陳澤銘先生(左)發表研究報告。

政府在2018年發表了兩份關於私人遊樂場地契約的文件。第一份是由土地供應專責小組於2018年2月6日發表的名為《增闢土地 你我抉擇》的討論文件。第二份是由民政事務局於2018年3月20日發表的《私人遊樂場地契約政策檢討》諮詢文件，諮詢截止日期為2018年9月19日。本報告就這兩份文件中提及的香港私人遊樂會政策及私人遊樂場地契約做深入研究。

歷史背景

私人遊樂場地契約政策於1969年首次提出，當時的目的是推動本港體育發展及提供康樂設施。過去由於香港的康樂及體育設施不足，政府以免收租金或只收取象徵式租金的方式，批出私人遊樂場地契約予一些有志推動體育發展及提供康樂設施的私人團體，以及一些社福機構、宗教團體、制服團體、體育總會、地區體育會及公務員團體，讓他們在契約土地上設立及營運體育及康樂活動，其設施主要供會員使用。背後的理念是要透過非政府團體提供政府較少提供的體育設施，鼓勵社會人士參與體育活動，以推動體育發展。但有政府歴史檔案揭露政府決策時有考慮特定階層的利益。有政府文件顯示，這些私人遊樂場地對中上流社會階層和商界非常重要(“an important outlet for the upper-middle class and business circles”);若沒有這些場地，香港或因無法成為他們生活和工作的地方而失去吸引力。

現時有關私人遊樂場地契約的政策主要根據1979年的原則制定。自1979年以來，政府未有全面檢討私人遊樂場地契約政策。除了行政會議於2011年7月通過的「進一步開放設施的規定」外，政府仍沿用殖民地年代的政策，並無隨社會現況作出重大修訂。

現況

根據政府的文件，現存的私人遊樂場地契約用地共有66幅，其中27幅由24個私人體育會持有，其餘39幅由社福機構及體育總會等非牟利團體持有。按私人遊樂場地契約批出的用地總面積約4,077,323平方米 (407.73公頃)。由私人體育會持有的用地總面積約3,405,765平方米(340.58公頃)，佔總用地面積約83.5%。在私人體育會持有的用地中，粉嶺高爾夫球場的佔地面積最大，約170公頃。

土地是本港的珍貴資源；這個契約政策等同於政府透過免收或只收取象徵式租金，長期向體育會提供資助佔用土地，而部分體育會所在地的價值不菲。相對於體育會獲得的資助，現時的開放程度實在不成比例。更甚者，政府審計報告曾經指出不少私人會所未有對外開放及違反批地條件，進行餐飲、酒吧、美容院等商業活動。正如前述，政府以私人遊樂場地契約對私人體育會提供資助，是因為承租人能提供香港沒有的康體設施。時移世易，再加上在香港可建屋土地供應緊張的情況下，我們認為政府在全面檢討香港私人遊樂場地契約政策之時，應一併考慮土地供應的問題。

私人體育會所個案研究

我們選擇了以下四個私人體育會所為研究對象，以展示現行《私人遊樂場地契約》用地有待改善之處。我們也檢視了一個非牟利組織（南華體育會）作為參考對象，以對比私人體育會所的運作情況。

(1) 香港哥爾夫球會

香港哥爾夫球會(粉嶺用地)位於新界粉嶺古洞，佔地約170公頃，是現時所有私人體育會持有的用地中面積最大的場所，而會員人數只有2,660人。佔地170公頃的粉嶺高爾夫球場(粉嶺高球場)，每年地租僅僅1,000元。若香港哥爾夫球會要按照地價繳款，2016/2017年度每月應繳差餉及地租應為合共港幣六百多萬元，即年租約八千萬元。換言之，現時政策以公帑補貼了只有二千多會員的香港哥爾夫球會。

由於香港哥爾夫球會 (哥球會) 自1986年起凍結公司會籍，一個公司會籍市價在二手市場可達港幣1,700萬元。另外，公司會籍會員在轉讓會籍前，必須先徵求哥球會同意，哥球會會審查新會籍持有人的背景。粉嶺球場對公眾的實際開放時間有限，而在作為運動員訓練場所方面，我們注意到曾有一位香港精英運動員獲得美國公開賽的參賽資格。有評論認為粉嶺球場對頂級香港高爾夫球員的支援仍有改善空間。事實上，粉嶺高球場並非香港唯一符合國際比賽標準的球場，現時還有其他高球場可協助推動高球發展。綜上所述，我們就哥球會對推動本港高爾夫球發展及提供康樂設施的貢獻予以肯定，但同時也注意到哥球會的運作有改善空間，而粉嶺高球場亦非香港唯一提供參與高球運動的場地。我們也有留意到新加坡及深圳都有收回高爾夫球場以作發展的例子。

儘管如此，是否收回粉嶺高球場仍需考慮其他因素。在1889年成立的哥球會是亞洲以至全球最悠久的高爾夫球會之一。每年的「香港高爾夫球公開賽」都會在粉嶺高球場舉行。始於1959年的「香港高爾夫球公開賽」是香港體壇歷史最悠久的比賽，同時是亞洲少數獲「歐洲巡迴賽」及「亞洲巡迴賽」認可的頂級賽事之一。2018年更是該賽事的60周年紀念。

除此之外，全部收回粉嶺高球場存在技術性的考慮，例如場內現存的歷史建築群、古樹及受保護品種的安排，另需要擴闊粉錦公路，將須大量斬樹及遷移東江水管道。

香港哥球會有其獨特歷史及其他社會意義。由於有關租約將於2020年屆滿，政府有迫切性去處理粉嶺高球場的去留問題。

(2) 紀利華木球會

紀利華木球會(木球會)位於跑馬地黃泥涌道188號，是港島區以至香港商業區的重要地段之一，佔地12,203平方米，會員人數為3,190人。該會成立宗旨為「推廣木球運動、網球、草地滾球、其他運動、消遣及香港居民 (不論種族、國籍或
信仰)之間的交流」。可是，木球會對推廣木球運動及草地滾球的貢獻不明顯。例如木球會亦沒有提供任何木球（Cricket）比賽場地。根據紀錄，木球會並無舉辦大型的木球國際賽的傳統，木球會的木球隊亦只在2016及2017年外訪。較有名的板球運動員為數不多，只有少數的紀利華木球會鳳凰隊隊員曾獲媒體報導。在草地滾球方面，木球會只為2012、2014及2016年香港國際草地滾球精英賽提供場地。

事實上，應否在香港島灣仔核心區域提供草地滾球場地是一個主要問題。在推廣運動角度而言，木球會提供的設施與康文署重複，加上普通遴選會籍的入會費用達港幣350,000元，非一般市民可以負擔。另外，木球會向民政事務局提供的實際開放時數是所有會所設施 (包括餐飲、酒吧等) 的開放時數之總和，未能完全反映公眾實際使用體育設施的情況。除此之外，有報導指木球會把4間餐廳租予球會以外的飲食集團經營逾14年，從中獲得租金收入，如屬實，有可能偏離私人遊樂場地契約政策的原意。因此，木球會可能取用的資源與其對社會的回饋不對稱。

雖然紀利華木球會於2011年與政府簽訂的15年租約，直至2026年才期滿，但因上述種種問題，政府應在適當時候檢討研究有何改善措施或是否可將其場地轉為其他用途。

(3) 菲律賓會

菲律賓會位於油麻地京士柏衛理道10號，佔地面積約2,819平方米，是市區的重要地段之一。由於菲律賓會會員人數只有150名，每年的會費收入不足以應付每年支出，需要依靠安裝手機發射基站賺取「贊助費」和分租餐廳彌補收入。會所餐廳自2015年起由會所以外的經營者接手營運，菲律賓會從中徵收管理和維護基金。另外，過去菲律賓會曾舉辦的大型國際賽事只有歐朗山紀念盃賽、2016年老虎杯草地滾球世界邀請賽、2017年菲律賓會草地滾球三人邀請賽。雖然菲律賓會最初獲批地的理由是為菲律賓籍人士提供聯誼和舉辦體育活動的場地，可是根據該會的公司註冊資料，菲律賓會實際上由港人主導，並非菲律賓籍人士。如欲申請會籍，則必須由兩位持香港永久性居民身份證的現任會員推薦，增加菲籍人士入會的難度。此外，菲律賓會提供的設施與康文署重複，而且開放的設施數目不多。因此，菲律賓會對推動本港體育發展及提供康樂設施的貢獻有限。事實上，目前在港超過十萬名菲律賓藉在港人士也沒有辦法使用菲律賓會的設施。

菲律賓會的契約將於2026年到期，政府應檢討其是否違背了原來批地的理由，以及有何改善措施。對此，菲律賓會應回歸原來成立的理由，即多些舉辦推廣菲律賓文化活動及多辦在港菲律賓人參與的活動，推動文化交流。

(4)香港渣甸山居民協會

香港渣甸山居民協會位於香港島渣甸山祈禮士道2號，佔地面積約12,406平方米，平均呎價為0.997元。香港渣甸山居民協會於2016/2017年的應繳地租及差餉分別為124,200元及203,000元，推算每月租金為338,000多元。該會所設施的實際使用率偏低。根據2013年的紀錄，網球場只有三成使用率，曾有六個月沒有外界團體使用會所設施。此外，會所部份設施現已停止開放，例如籃球場和游泳池因日久失修而關閉。而且，過去會所未曾舉辦重大的體育賽事。

因此，香港渣甸山居民協會未有善用土地資源來推廣本港的體育發展。該會所契約在2018年4月已經期滿，現在是處於暫緩過渡安排；政府應立即研究是否可將其場地轉為其他用途。

(5) 參考對象：南華體育會

南華體育會是現時本港會員人數較多的私人遊樂場地契約承租人之一。該會入會手續方便快捷，可由申請者親身辦理、或授權他人代辦、或郵寄申請。只要出示身份證明文件及繳交入會費，便可以獲得會籍。因此，一般市民都可以申請南華體育會會籍。另外，會員費用比私人體育會所便宜，由20元至120元不等，普羅大眾亦能夠負擔。簡便的入會手續及低廉的會費，令南華體育會多年來一直深受市民歡迎。

個案分析總結

我們選擇了上面4個私人體育會所及一個非牟利組織南華會的用地作為研究分析對象，並相信它們有一定代表性。綜合以上所述，我們認為私人體育會所在營運契約用地方面有五個有待改進的地方：

a) 設施對公眾開放時間不足 -- 很多私人會所的開放安排只適用於合資格的外界團體，並非公眾人士。部分會所的實際使用時數低於承諾的對公眾開放設施時數，也無法完全反映公眾實際的使用率。有些會所設施甚至被荒廢。

b) 申請會籍手續繁複及費用高昂 -- 部份會所在新會員加入或公司會籍轉讓前，會審查申請者的背景及公司業務，確保他符合會所的文化及價值觀。入會費用也十分高昂，增加一般市民入會的難度。

c) 使用相關配套的費用昂貴 -- 部份會所非一般市民可以負擔，無助於推動本港體育普及化。

d) 利用地價優惠來進行違反地契活動 -- 有些會所甚至進行牟利的商業活動及在警告下仍屢勸不改。

e) 私人體育會不再是體育設施的唯一提供者 -- 現時康文署轄下體育館普遍都能提供私人體育會所的設施，不但使用費較低廉，而且開放時間較長。

私人體育會所場地回收條款

現時政府與私人體育會所在《私人遊樂場地契約》政策下簽訂的租約條款中一般都列明，政府有權以公共用途為由收回全部或部分會所的土地(以行政長官的決定為準)。以粉嶺高爾夫球場為例，租約列明政府收回土地不用賠償，只要給予有關承租人12個月通知期便可。在通知期結束後，私人體育會所必須交還土地。換句話說，政府不需引用《收回土地條例》去收回這些私人會所用地，所以回收場地可能面對司法覆核的挑戰相對低。

回應政府諮詢文件

本報告針對民政事務局的私人遊樂場地契約諮詢文件中的5項建議，就私人體育會所方面作重點回應。我們認為：

(1) 應視乎實際情況，決定是否繼續沿用私人遊樂場地契約處理私人體育會所土地 -- 例如政府應結合土地供應政策作通盤考慮，或以其他更具彈性的土地契約條款去處理，甚至大幅修改個別契約條款以更切合政策原意。

(2) 是否為契約用地續約同樣應視乎實際情況 -- 民政事務局在報告中提出以下四點考慮因素，評核私人體育會所的體育貢獻及應否為其續約：(i) 該用地是否提供政府沒有或較少的體育設施 ; (ii) 該用地是否向合資格的外界團體開放設施以紓緩公共體育設施的壓力 ; (iii) 該用地是否為體育總會提供訓練基地及在社區推廣體育 ; (iv) 該用地有否提供設施以供舉辦本地和大型國際體育賽事。我們認為除體育貢獻外，政府應該以社會整體利益為原則評估是否為契約用地續期，考慮土地因素及其他社會需求，以平衡體育發展和善用土地的需要。

(3) 應該大幅增加開放體育及康樂設施予公眾使用 -- 盡量簡化申請入會程序及降低設施使用費用至大眾可負擔水平，及由只開放給規定受益團體擴大至所有香港居民。

(4) 長遠而言，在公平原則下，私人體育會所應繳交十足市值租金 -- 政府在諮詢文件中建議收取三分之一市值地價，可作為過渡安排，以便各會所在過渡期間尋求合適財務安排。政府應在適當時候考慮收取十足市值租金。

(5) 應加強對私人遊樂場地契約的監察及私人體育會所的企業管治 -- 我們同意政府這個建議，以確保土地用途符合政策原意。

我們的建議

建議一：修改《契約》用地條款、增加有益公眾的用途

雖然部份私人體育會所契約用地並未完全背離原用批地用途或嚴重違契，以至需要收回用地，但因其對相關體育活動貢獻甚微，或有其他私人體育會所做得更好而可以替代，政府可以和其商討續約，但必需修改條款，例如：

a) 大幅增加公眾使用時間、以致全面開放
有關私人體育會所應該大幅增加公眾使用時間、以致全面開放其設施予公眾使用，而且收費要訂於一般市民可負擔的水平，以及擴大開放規定中的「合資格外界團體」至一般市民，令政策更切合私人遊樂場地契約的原意。

b) 增加租金、以致繳交十足市價租金
長遠而言，收費高昂而財政豐厚的私人體育會所應該繳交十足市價租金，以維護社會的公平與正義；但作為過渡安排，可考慮先收取三分之一市值租金，容許會所作長遠財務規劃。政府應繼續資助那些真正對香港體育界有貢獻或能提供政府不能提供的康體設施的私人會所。

c) 增加舉辦活動的次數及種類
有關私人體育會所應舉辦更多開放給公眾的社會文化康樂活動。

d) 主動巡查及加強監管
政府應該主動巡查及加強監管。如果發現承租人涉嫌違反契約條款，應盡快跟進及處理。如果承租人屢勸不改，政府應考慮終止契約，避免私人遊樂場地契約政策被濫用。

建議二：全部收回《契約》用地、改作公共用途

香港缺乏天然資源，當中土地資源更是彌足珍貴。因此，在檢討私人會所長遠發展時，政府不能單單考慮該會所能否為市民提供設施，政府亦應考慮會所佔用的土地及其他社會需要，按實際情況決定是否收回契約用地，以確保平衡體育發展和善用土地的需要。

a) 收回契約用地的兩種情況
如契約用地已偏離《私人遊樂場地契約》政策原意或不符合原有體育用途，失去其必要性，政府應收回契約用地，包括下列兩種情況：

（1） 失去原有體育推廣用途或對本港體育貢獻極少，例如：
(i) 承租人已停止營運相關設施，或設施使用率極低；
(ii) 與公營設施性質重複，或體育設施數量極少。

（2） 嚴重違反契約條款或長期用作非康樂或體育用途 -- 例如長期用作牟利的商業用途，並沒有改善跡象。

b) 其他公共用途的考慮
當契約用地涉及其他公共用途，政府應該同時考慮該用地的土地因素及作其他用途的效益，在能夠平衡體育發展及善用土地的前提下，應收回土地以發展其他公共用途；以下列出其中一些考慮因素作參考：

（1） 現有交通及道路配套 -- 是否需要大規模道路建設配合，以及現時交通承載量是否能夠負擔；

（2） 地段位置 -- 與已發展市鎮、商業區及民居的距離；

（3） 佔地面積 -- 對整體土地供應的影響程度；

（4） 其他發展用途 -- 改變規劃用途的可行性，或地理環境是否容許作其他發展用途。

建議三：收回粉嶺高爾夫球場部份用地，建設公屋或居屋

由於香港哥爾夫球會用地在私人體育會所中佔地面積最大，土地供應專責小組亦於2018年2月發表的《私人遊樂場地契約和佔地廣闊的康樂設施》討論文件中，列出兩個用作建設房屋的發展方案。我們對這兩個方案有以下回應，並提出第三個方案建議供考慮。

a) 政府的局部發展方案 (32公頃土地)
政府聘請的研究顧問的《發展新界北部地區初步可行性研究》報告提出的局部發展方案，建議發展高球場東部32公頃的土地，並預留140公頃以預辦國際高爾夫球賽。可是，舉辦大型國際賽事一般只需要1個18洞球場。根據美國高爾夫球場建築師學會的一份參考文件《興建一個實用的高爾夫球設施》，興建一個標準72桿的18洞高球場一般只要約48.6公頃至80.9公頃。我們明白興建高球場所需面積視乎實際地理環境，政府部份方案中預留的140公頃土地似乎超出所需。另外，方案中使用的住宅發展密度亦有過低之嫌。因此，我們認為此方案所預留的土地有可能超過大型國際賽事要求，未完全釋放土地發展潛力。

b) 政府的全面發展方案 (172公頃土地)
上述報告中的全面發展方案建議全面收回粉嶺高爾夫球場172公頃土地作其他用途。此方案收回的土地比部分收回的方案多，可以解決更多基層市民的住屋需求，但政府將需要考慮是否協助球會覓地重建部份或原面積的新球場。由於粉嶺高球場是現時香港唯一曾舉辦專業高爾夫球錦標賽的場地，有可能引致香港高爾夫球公開賽要停辦。政府亦需要考慮場內具保留價值的古蹟、古樹及墳墓的安排。由此可見，全面發展方案可能不是最佳選項，而且在執行上有更大難度。

c) 第三方案的考慮 (100至120公頃土地)
政府可以考慮只保留足以興建1個18洞高爾夫球場的土地，即約50至80公頃，以便可以繼續舉辦國際賽事，並收回其餘土地。政府也可考慮吸納高球場東面(包括停車場及舊場)的用地，增加可建土地面積及單位量。參考其他團體提出的類似方案，可將高球場現時規模縮減，騰出約100至120公頃土地，預期將可興建約3萬所住宅供約8萬人入住，並應該以興建租住用公屋和資助居屋為主要發展用途，同時提高住宅發展密度。這方案可平衡香港哥爾夫球會的利益及基層市民的住屋需求。一方面，保留部分粉嶺高球場，延續它的歷史和保育價值；另一方面，可善用部份粉嶺高球場地來興建公營房屋，紓緩公營房屋短缺問題。除此之外，為了平衡體育發展及進一步推廣高爾夫球運動的普及化，政府可考慮覓地興建小型高爾夫球練習場，為市民及運動員提供更多選擇。

當然，政府須要就地理環境、古樹和古跡地點分佈等方面，對此第三方案進行技術上的可行性研究，而視乎技術性分析後，才可確定實際騰出土地的大小。

結語

我們認為，基於土地供應和房屋建設的重大社會需要，再加上不同的民意調查都顯示，有6成多或以上市民贊成局部或全部使用粉嶺高爾夫球場土地作建屋用途，政府最低限度應首先採納研究顧問的32公頃土地局部發展方案，並進而考慮研究上述的100至120公頃土地發展的第三方案的技術可行性。