文章

羅祥國:設立持續性的公共政策研究所

出版
香港願景計劃
作者
羅祥國
政治
2018-05-15

  香港的經濟發展近年停滯不前,各屆政府都嘗試不同的新政策,為經濟社會注入新動力。但可惜的是,五年一任的特區政府 ,要在任內有所表現,並不容易;不少新政策(例如設立最低工資,以改善基層勞工的生活) 都只能有短期的經濟社會效果,持續性的效果並不顯注。至於真正涉及十至數十年的長遠政策課題,政府通常會成立特別委員會作政策研究。由於回歸後各屆政府的領導層的理念和施政重點各有不同,造成一些影響深遠的長遠政策被忽略,並沒有持續性,特別是公共財政政策、人口政策以及產業政策等。

  事實上,近年不少在香港出現的經濟社會問題,都與以上三個政策範疇有關,例如稅務改革、醫療及福利開支上升、退休制度爭議、政府持續「派糖」等,便是公共財政政策在所不足衍生的問題﹔「雙非」問題、勞動力下滑、入口勞工、到國內工作、教育政策、老人褔利等問題,則反映出人口政策的不完善﹔支柱產業競爭力下滑、新產業發展混亂、甚至如何把握「一帶一路」機遇等,則是缺乏有效的產業發展策略所引致。為了避免問題惡化,政府應當重視對長遠政策的研究工作,其中公共財政政策、人口政策以及產業政策三者的研究尤其重要,否則香港未來的經濟社會發展將會繼續困難重重。

  • 香港的本地政策研究主要由政府、大學、商會以及民間智庫四者倡導,這環環相扣的模式,應該可以為香港提供多元化的政策研究成果。但事實上,由於各種原因,四者在長遠政策研究的投入都很低。

 

政府公共政策研究能力不足

  政府作為政策制定的最大持分者,本應積極地為香港的各方面長遠發展進行政策研究,政府內部一直受制於財政撥款制度的限制,政策研究工作一般只集中於一些社會當前面對的熾熱問題;即使推動長遠政策研究,亦顯然力有不逮,而外聘顧問公司的安排亦有其局限性。

  以公共財政政策為例,政府於2002年成立的「稅基廣闊的新稅項事宜諮詢委員會」,向財政司提交了有關香港稅務改革的報告,認為政府應該透過開徵消費稅,來解決未來財政結構性赤字的問題。當政府於2006年參考此報告,就開徵相關稅項公開諮詢時,社會大眾(包括各主要政黨)卻因為消費稅的負面影響,強烈反對,逼使當局於諮詢期結束前,便宣佈擱置該政策。由此可見,政府原本的研究並不夠周全,以及對社會的反響評估不足。

  再以人口政策為例,政府相關部門先後於2003年及2012年發表了兩份研究報告,前者只留於課題確立的層面,而後者則主要針對「雙非」問題。即使「人口政策督導委員會」於2015年發表了一份較完整的人口政策報告,但除了在釋放本地勞動力上有較積極的論述外,其他重要的人口政策範疇都得不到足夠的關注。舉例來說,鼓勵生育本是人口政策的根本,然而有關報告鮮有提及引入措施的可行性﹔另一方面,政府建議透過推出「輸入中國籍香港永久性居民第二代計劃」,吸引港人子女回港發展,但礙於目標群組的人數不多,計劃至今沒多大成效。

  再以產業政策為例,產業發展是一項長期的政策,然而在現行政治制度下,特首及其管治班子以五年為一任,要其產業政策在任內有明顯成效,絕不容易。而政府換屆後,更有可能因各種原因,改變上屆政府的產業發展策略(例如梁振英在其第一份的「施政報告」中,已否定了上屆特首曾蔭權提出六項「優勢產業」中的教育產業和醫療產業,而測檢和驗證產業亦不再被重視),最終導致整個政策發展欠缺持續性,也沒有進行嚴謹的政策檢討。


香港各大學不重視公共政策研究

  香港高等學府擁有一流的學者,應該是香港公共政策研究的核心所在。但大學一般只重視學術研究,因此學者對香港政策研究關注有限;而其中涉及公共財政、人口以及產業發展政策的,更少之又少。從下表可見,在8所主要大學設立的研究中心之中,涉及上述三項政策研究的,各不足10所,而研究主題亦只涉及這三大項政策範疇內的極少部份,不少重要政策課題仍被忽略。


各大學涉及三大項政策研究範疇的研究中心數目


本地經濟政策

(產業政策以外)

人口政策

產業發展政策

香港大學

2

2

0

香港中文大學

2

1

2

香港科技大學

2

0

0

香港城市大學

0

1

1

香港理工大學

0

1

3

香港浸會大學

0

0

0

香港教育大學

0

0

1

嶺南大學

2

1

1

總數

8

6

8

資料來源:各大學網頁


  除了直接附屬各大學的研究中心外,有意從事公共政策研究的學者和民間智庫,亦可向政府申請資助(其中包括中央政策組及大學教育資助委員會轄下的各項資助計劃),而最大型的相關資助計劃,為中央政策組管理的「公共政策研究資助計劃」以及「策略性公共政策研究資助計劃」。根據有關數字,兩項計劃於過去10年,獲批研究資助的259個項目之中,只有38個項目與上述兩項政策範疇有關:涉及人口政策共11個,涉及產業發展共27個(只以物流/航運服務業及文化產業為主),當中完全沒有涉及公共財政﹔而資助金額亦只佔總數的極少部份。

  而在大學教育資助委員會方面,雖然轄下有多個研究資助計劃,但主要只有「卓越學科領域計劃」及「主題研究計劃」兩者涉及香港經濟社會的發展,而相關研究項目亦只佔全部項目的少部份。自成立以來,該兩項計劃分別資助了18個及27個項目,其中與香港經濟社會發展有關的只有1個及2個,分別為「卓越學科領域計劃」轄下的「經濟與企業策略研究所」,以及「主題研究計劃」轄下的「振興香港海洋貨櫃運輸物流網」和「提升香港全球競爭能力,打造世界一流金融中心」項目。

  中央政策組以及大學教育資助委員會,作為政府向民間收集公共政策良策的主要機構,應為香港高等學府提供誘因,倡導學界積極參與包括公共財政、人口政策、產業發展䓁有關的政策研究。但在資助計劃的實際運作上,該兩政府單位都未能有效地調配資源,切實地發揮「為促進香港經濟社會發展出謀獻策」的重要角色。


香港高質素民間智庫不多

  在先進的經濟體系,除了大學研究中心外,高質素的民間智庫亦是一個主要的公共政策研究來源。香港智庫的研究涵蓋面一般相對廣泛,造成一些需要持續深入探討的專題,沒有得到充分的關注﹔再者,智庫(除了極少數外)亦長期面對資源和人才不足,政府並不重視的問題。

  跟據美國賓夕法尼亞州大學《2015全球智庫指數報告》的資料顯示,在全球最有質素的智庫當中,有不少以特定政策範疇為成立目的,當中不乏專注上述三項政策的研究所,如美國的「財政預算及政策優次中心」(Center on Budget and Policy Priorities)、日本的「國立人口及社會保障研究所」 (National Institute of Population and Social Security Research以及澳洲的「澳洲資訊產業協會」(Australian Information Industry Association) 等。

  相對外國擁有專項政策研究的智庫,香港現時約有三十多個智庫,其中較活躍的約有三分之一,這些組織除了少部份較明確地針對特定的政策領域外(如「新力量網絡」專注政制發展、「一國兩制研究中心」專注香港內地關係、及「思匯」專注環保議題),一般都同時兼顧政治、經濟、社會各大領域,主題多集中當前社會問題,導致一些重要而技術含量較高的政策研究,長期被忽略。至於商會和專業團體的政策研究,都主要以其團體利益為依歸,有局限性。


政策建議--香港必須成立公共政策研究所

  總的來說,香港在政策研究(特別是長遠政策)這範疇上,遠遠落後於世界各地。緃使表面上有不少為政府出謀顯策的團體及智囊機構,但實際上它們大多結構鬆散,更嚴重缺乏資源,最終造成現今政府只能應付當前經濟社會問題,未能處理長期的核心問題。為此,我們建議政府設立跨政府任期的獨立政策研究所;在政府高層的全力支持下,這些公共政策研究必須具有高水平,同時面向社會;其組織和運作的主要原則包括:

(i)    訂定清晰的職能及彙報渠道(能與政府高層和社會主要持份者溝通至為重要)﹔

(ii)   成立有效的管理結構(以特顯其研究獨立性)﹔

(iii)   制定符合國際標準的政策研究框架;

(iv)   提供足夠的資源;及

(v)    專注長遠重大的政策研究。

  作為試點,我們建議特區政府撥款在公共財政政策、人口政策以及產業發展政策三個公共政策範疇,設立獨立的研究所(如有需要,政府可考慮擴展至「政治及管治」、「一帶一路機遇」等範疇)。這些獨立研究所建議由財政司辦公室統籌(前中央政策組也是適當的統籌部門,但今屆政府正進行其重組,其角色仍未清楚),並與政府內部建立緊密的聯繫,但必須確保政策研究的質素和獨立性;其他相關的具體建議如下:

(i)     統籌工作:                          財政司辦公室(職能主要包括財政安排、公開招標、與政府各部門聯繫等)

(ii)   經費來源:                           由政府撥款

(iii)  每年預算:                           建議1,000萬港元 (約可僱用15個全職研究員,其他兼職研究員及舉辦公共政策研討會䓁)

(iv)  任期:         七年為一任期,期滿再公開招標

(v)   研究所執行機構:    大學(由各大學參與投標決定),

(vi)  決策及管治架構:    管理委員會由中標大學成立(依據政府指引):成員包括大學代表、相關現任官員、退休官員、研資局代表、本地學者、國際學者、其他社會人士等

(vii)  管理委員會主席:    由財政司任命中標大學高層擔任

(viii) 研究中心主任:     由大學委任,為大學全職僱員

(ix ) 研究中心的管治:    管理委員會主席須就每年工作報告,到立法會接受詢問

(x)  研究人員:       全職為主

(xi)  研究成果:       全面公開

 

  國內和海外各國對本地政策研究都甚為重視,社會亦有不少高質素智庫及大學研究中心;部份機構由大學資金支持,部份則由政府、政黨或商界所推動。在體制上,這些機構在政府之外,受政府換屆和政黨輪替影響相對較少﹔但因其與政府有著緊密的聯繫,亦是政府「旋轉門」和人才庫的重要部份,研究成果多能得到關注。香港公共政策研究所起步較慢,現必須由政府作主導,以能達至事半功倍的效果。



(原文刊於 2018年5-6月號《紫荊論壇‎》政策研究)


作者

羅祥國博士
高級研究顧問