香港的經濟發展近年停滯不前，各屆政府都嘗試不同的新政策，為經濟社會注入新動力。但可惜的是，五年一任的特區政府 ，要在任內有所表現，並不容易；不少新政策(例如設立最低工資，以改善基層勞工的生活) 都只能有短期的經濟社會效果，持續性的效果並不顯注。至於真正涉及十至數十年的長遠政策課題，政府通常會成立特別委員會作政策研究。由於回歸後各屆政府的領導層的理念和施政重點各有不同，造成一些影響深遠的長遠政策被忽略，並沒有持續性，特別是公共財政政策、人口政策以及產業政策等。

　　事實上，近年不少在香港出現的經濟社會問題，都與以上三個政策範疇有關，例如稅務改革、醫療及福利開支上升、退休制度爭議、政府持續「派糖」等，便是公共財政政策在所不足衍生的問題﹔「雙非」問題、勞動力下滑、入口勞工、到國內工作、教育政策、老人褔利等問題，則反映出人口政策的不完善﹔支柱產業競爭力下滑、新產業發展混亂、甚至如何把握「一帶一路」機遇等，則是缺乏有效的產業發展策略所引致。為了避免問題惡化，政府應當重視對長遠政策的研究工作，其中公共財政政策、人口政策以及產業政策三者的研究尤其重要，否則香港未來的經濟社會發展將會繼續困難重重。

• 香港的本地政策研究主要由政府、大學、商會以及民間智庫四者倡導，這環環相扣的模式，應該可以為香港提供多元化的政策研究成果。但事實上，由於各種原因，四者在長遠政策研究的投入都很低。

 

政府公共政策研究能力不足

　　政府作為政策制定的最大持分者，本應積極地為香港的各方面長遠發展進行政策研究，政府內部一直受制於財政撥款制度的限制，政策研究工作一般只集中於一些社會當前面對的熾熱問題；即使推動長遠政策研究，亦顯然力有不逮，而外聘顧問公司的安排亦有其局限性。

　　以公共財政政策為例，政府於2002年成立的「稅基廣闊的新稅項事宜諮詢委員會」，向財政司提交了有關香港稅務改革的報告，認為政府應該透過開徵消費稅，來解決未來財政結構性赤字的問題。當政府於2006年參考此報告，就開徵相關稅項公開諮詢時，社會大眾(包括各主要政黨)卻因為消費稅的負面影響，強烈反對，逼使當局於諮詢期結束前，便宣佈擱置該政策。由此可見，政府原本的研究並不夠周全，以及對社會的反響評估不足。

　　再以人口政策為例，政府相關部門先後於2003年及2012年發表了兩份研究報告，前者只留於課題確立的層面，而後者則主要針對「雙非」問題。即使「人口政策督導委員會」於2015年發表了一份較完整的人口政策報告，但除了在釋放本地勞動力上有較積極的論述外，其他重要的人口政策範疇都得不到足夠的關注。舉例來說，鼓勵生育本是人口政策的根本，然而有關報告鮮有提及引入措施的可行性﹔另一方面，政府建議透過推出「輸入中國籍香港永久性居民第二代計劃」，吸引港人子女回港發展，但礙於目標群組的人數不多，計劃至今沒多大成效。

　　再以產業政策為例，產業發展是一項長期的政策，然而在現行政治制度下，特首及其管治班子以五年為一任，要其產業政策在任內有明顯成效，絕不容易。而政府換屆後，更有可能因各種原因，改變上屆政府的產業發展策略(例如梁振英在其第一份的「施政報告」中，已否定了上屆特首曾蔭權提出六項「優勢產業」中的教育產業和醫療產業，而測檢和驗證產業亦不再被重視)，最終導致整個政策發展欠缺持續性，也沒有進行嚴謹的政策檢討。

香港各大學不重視公共政策研究

　　香港高等學府擁有一流的學者，應該是香港公共政策研究的核心所在。但大學一般只重視學術研究，因此學者對香港政策研究關注有限；而其中涉及公共財政、人口以及產業發展政策的，更少之又少。從下表可見，在8所主要大學設立的研究中心之中，涉及上述三項政策研究的，各不足10所，而研究主題亦只涉及這三大項政策範疇內的極少部份，不少重要政策課題仍被忽略。

各大學涉及三大項政策研究範疇的研究中心數目

	本地經濟政策 (產業政策以外)	人口政策	產業發展政策
香港大學	2	2	0
香港中文大學	2	1	2
香港科技大學	2	0	0
香港城市大學	0	1	1
香港理工大學	0	1	3
香港浸會大學	0	0	0
香港教育大學	0	0	1
嶺南大學	2	1	1
總數	8	6	8

資料來源：各大學網頁

　　除了直接附屬各大學的研究中心外，有意從事公共政策研究的學者和民間智庫，亦可向政府申請資助(其中包括中央政策組及大學教育資助委員會轄下的各項資助計劃)，而最大型的相關資助計劃，為中央政策組管理的「公共政策研究資助計劃」以及「策略性公共政策研究資助計劃」。根據有關數字，兩項計劃於過去10年，獲批研究資助的259個項目之中，只有38個項目與上述兩項政策範疇有關：涉及人口政策共11個，涉及產業發展共27個(只以物流/航運服務業及文化產業為主)，當中完全沒有涉及公共財政﹔而資助金額亦只佔總數的極少部份。

　　而在大學教育資助委員會方面，雖然轄下有多個研究資助計劃，但主要只有「卓越學科領域計劃」及「主題研究計劃」兩者涉及香港經濟社會的發展，而相關研究項目亦只佔全部項目的少部份。自成立以來，該兩項計劃分別資助了18個及27個項目，其中與香港經濟社會發展有關的只有1個及2個，分別為「卓越學科領域計劃」轄下的「經濟與企業策略研究所」，以及「主題研究計劃」轄下的「振興香港海洋貨櫃運輸物流網」和「提升香港全球競爭能力，打造世界一流金融中心」項目。

　　中央政策組以及大學教育資助委員會，作為政府向民間收集公共政策良策的主要機構，應為香港高等學府提供誘因，倡導學界積極參與包括公共財政、人口政策、產業發展䓁有關的政策研究。但在資助計劃的實際運作上，該兩政府單位都未能有效地調配資源，切實地發揮「為促進香港經濟社會發展出謀獻策」的重要角色。

香港高質素民間智庫不多

　　在先進的經濟體系，除了大學研究中心外，高質素的民間智庫亦是一個主要的公共政策研究來源。香港智庫的研究涵蓋面一般相對廣泛，造成一些需要持續深入探討的專題，沒有得到充分的關注﹔再者，智庫(除了極少數外)亦長期面對資源和人才不足，政府並不重視的問題。

　　跟據美國賓夕法尼亞州大學《2015全球智庫指數報告》的資料顯示，在全球最有質素的智庫當中，有不少以特定政策範疇為成立目的，當中不乏專注上述三項政策的研究所，如美國的「財政預算及政策優次中心」(Center on Budget and Policy Priorities)、日本的「國立人口及社會保障研究所」 (National Institute of Population and Social Security Research以及澳洲的「澳洲資訊產業協會」(Australian Information Industry Association) 等。

　　相對外國擁有專項政策研究的智庫，香港現時約有三十多個智庫，其中較活躍的約有三分之一，這些組織除了少部份較明確地針對特定的政策領域外(如「新力量網絡」專注政制發展、「一國兩制研究中心」專注香港內地關係、及「思匯」專注環保議題)，一般都同時兼顧政治、經濟、社會各大領域，主題多集中當前社會問題，導致一些重要而技術含量較高的政策研究，長期被忽略。至於商會和專業團體的政策研究，都主要以其團體利益為依歸，有局限性。

政策建議--香港必須成立公共政策研究所

　　總的來說，香港在政策研究(特別是長遠政策)這範疇上，遠遠落後於世界各地。緃使表面上有不少為政府出謀顯策的團體及智囊機構，但實際上它們大多結構鬆散，更嚴重缺乏資源，最終造成現今政府只能應付當前經濟社會問題，未能處理長期的核心問題。為此，我們建議政府設立跨政府任期的獨立政策研究所；在政府高層的全力支持下，這些公共政策研究必須具有高水平，同時面向社會；其組織和運作的主要原則包括：

(i)    訂定清晰的職能及彙報渠道(能與政府高層和社會主要持份者溝通至為重要)﹔

(ii)   成立有效的管理結構(以特顯其研究獨立性)﹔

(iii)   制定符合國際標準的政策研究框架；

(iv)   提供足夠的資源；及

(v)    專注長遠重大的政策研究。

　　作為試點，我們建議特區政府撥款在公共財政政策、人口政策以及產業發展政策三個公共政策範疇，設立獨立的研究所(如有需要，政府可考慮擴展至「政治及管治」、「一帶一路機遇」等範疇)。這些獨立研究所建議由財政司辦公室統籌(前中央政策組也是適當的統籌部門，但今屆政府正進行其重組，其角色仍未清楚)，並與政府內部建立緊密的聯繫，但必須確保政策研究的質素和獨立性；其他相關的具體建議如下：

(i)     統籌工作：                          財政司辦公室(職能主要包括財政安排、公開招標、與政府各部門聯繫等)

(ii)   經費來源：                           由政府撥款

(iii)  每年預算：                           建議1,000萬港元 (約可僱用15個全職研究員，其他兼職研究員及舉辦公共政策研討會䓁)

(iv)  任期：　　　　　　　　　七年為一任期，期滿再公開招標

(v)   研究所執行機構：　　　　大學(由各大學參與投標決定)，

(vi)  決策及管治架構：　　　　管理委員會由中標大學成立(依據政府指引)：成員包括大學代表、相關現任官員、退休官員、研資局代表、本地學者、國際學者、其他社會人士等

(vii)  管理委員會主席：　　　　由財政司任命中標大學高層擔任

(viii) 研究中心主任：　　　　　由大學委任，為大學全職僱員

(ix ) 研究中心的管治：　　　　管理委員會主席須就每年工作報告，到立法會接受詢問

(x)  研究人員：　　　　　　　全職為主

(xi)  研究成果：　　　　　　　全面公開

 

　　國內和海外各國對本地政策研究都甚為重視，社會亦有不少高質素智庫及大學研究中心；部份機構由大學資金支持，部份則由政府、政黨或商界所推動。在體制上，這些機構在政府之外，受政府換屆和政黨輪替影響相對較少﹔但因其與政府有著緊密的聯繫，亦是政府「旋轉門」和人才庫的重要部份，研究成果多能得到關注。香港公共政策研究所起步較慢，現必須由政府作主導，以能達至事半功倍的效果。

(原文刊於 2018年5-6月號《紫荊論壇‎》政策研究)