特區政府的財政政策嚴格遵守《基本法》量入為出的原則，對財政收入和支出採取較為保守的態度。對任何一個經濟體來說，財政政策是促進經濟發展及穩定經濟狀況的主要工具之一。

由於港元跟美元掛鈎，香港實際上沒有貨幣政策自主權；財政政策便成為香港面對經濟逆境的主要宏觀經濟政策。財政政策可以針對經濟周期實施調整，藉以減輕經濟波動對社會的負面影響，尤其在經濟低迷時降低失業率。

政府現時的財政狀況雖然相當穩健，但隨着人口老化及相關福利需求增加，公共財政長遠仍可能出現結構性赤字的問題。如何在維持穩健財政和支持經濟社會發展之間取得平衡，是政府要處理的重要課題。

香港財政政策與經濟周期

對任何一個經濟體來說，財政政策向來都是促進經濟發展，以及穩定經濟狀況的最主要工具之一。理論上，財政政策是可以針對經濟周期為目標而實施調整的，藉以減輕經濟波動對社會構成的負面影響，而其於經濟低迷時降低失業的功用尤其重要（例如當香港於2012年實質經濟增長只有1.4%，而失業率仍位於3.5%的低水平）。

雖然財政政策能減輕經濟波動的影響，但這種針對經濟周期的政策能否奏效，仍須取決於眾多不同的因素：一、政府的財政狀況（藉以支持相關措施的推行）﹔二、公共開支的乘數效應（相關乘數是否穩定）﹔三、相關措施的決策和執行時序需要；四、政府收支政策有沒有內在的穩定機制；五、政府與私人企業就推動相關措施的共識及協同；六、如何於經濟低迷時，鼓勵私人企業推出發展計劃。

香港作為一個非常開放的經濟體系，積極的財政政策並非切實可行。但香港經濟於過去幾年相對穩定，政府每年都有龐大的盈餘，而政府也只能以「還富於民」為由，以「派糖」方式處理。若然政府能適度應用這筆資金在有需要的恒常性開支方面，效益可能更為持續。相對地，特區政府在經濟低迷時，則可能因為財政赤字的壓力而緊縮開支（例如1999年、2004年及2009年度，政府實際支出分別下降6.8%、2.1%及7.2%），最終造成經濟低迷時開支反而不足的情況，削弱穩定經濟的效果。

香港財政盈餘狀況

根據過往數字，香港公共財政一般會在經濟低迷的時候，錄得財政赤字（1998年經濟增長為-5.9%；2001至2003年平均每年增長為1.8%）。相對而言，財政盈餘普遍會於經濟平穩和蓬勃時出現，繼而讓財政儲備大幅累積。香港於1998至2002年出現財政赤字，導致財政儲備由1997年的4600億元下降至2003年的2800億元，這是一個值得詳細理解的經歷，必須從中汲取教訓。當時構成財政赤字的主要原因，並不是由於經濟不景而導致各項稅收自然地大幅減少，而是政府在樓價大幅下滑的情況下，主動決定停止賣地，嚴重減少這項重要的非經常性收入，亦種下後來房屋供應出現斷層的惡果。故此，政府須設計一項「土地儲備」政策，以應付長期的土地需要和穩定收入。

香港公共財政向來相當穩健。1980年代財政儲備與公共開支的比率為0.81，2000年的比率約為1.85，時至今年度（2016/2017），這比率已約為2.0。如果政府不採取「派糖」的措施，這比率將會更高。表面看來，儲備累積有「積穀防饑」的意義，但不斷上升的儲備比率，亦可能同時意味財政儲備並未得到妥善的運用。

自1980年代中期以來，香港便長期錄得財政盈餘，及後接連經歷「亞洲金融風暴」及「沙士」，才出現歷時5至6年的財政赤字，導致財政儲備下降。然而，隨着其後經濟逐步恢復穩定，財政儲備亦逐步累積至2017年3月約9400億元。這筆龐大的儲備相等於生產總值的35%，若然把政府於外滙基金約5500億元的淨盈餘（至2015年12月）計算在內，政府總儲備已超過生產總值的60%。

國際貨幣基金曾建議香港須有相等於生產總值30%至50%的儲備，以應付突發性的經濟波動。從上述數字看來，特區政府的儲備早已超出這個建議金額，那麼有關部門應否重新研究更有效益的儲備管理？當然，國際貨幣基金這項建議是否依據一些國際準則，這也是有疑問的。

善用偏高的財政盈餘

香港財政儲備偏高，如何更好地運用儲備，成為重要的公共議題？要能科學化訂立一個「適度」的財政儲備水平，並不容易，也沒有例子可作參考，這必須從長計議。我們提議以下一個處理方法，希望能引起討論。

多年來，政府實際收入差不多都比《財政預算案》時的預測為高。我們計算兩者的差別，以2006年至2015年財政年度（共10年）計算，其總額為4600億元。如再把政府「縮減」開支計算在內，這「額外」盈餘則達到龐大的5900億元。我們建議以10年「額外」盈餘為基礎，把其中50%撥入一特項基金；在此基金下，再成立各專項基金，例如教育基金、醫療基金、文化基金等（這些都是具投資性和前瞻性的政策），並依據「關愛基金」形式運作，不單具有靈活性和有試險性，成熟後亦可轉化為恒常性開支。這基金啟動後，每5年要檢視新的「額外」盈餘情況，並以同一公式再作撥款安排。即使未來某些年度出現赤字，此基金亦不用作回撥安排。

訂定「支出優次排序」政策

在支出方面，政府至今並無一套科學化和高透明度的政策優次取向安排。政府經常只以財政不足和不穩，就個別否決很多的新政策建議（例如社福界取消「一次過撥款」、教育界增加常位教師、增加安老院宿位等）。實際上，政府近年來每年都面對大幅超額的財政盈餘，不得不以「派糖」方式減除社會的不滿和壓力。這些寶貴的社會資源，實可以支持很多經常性開支（可如上述先以試驗性質，再轉化成恒常性質）。總的來說，「關愛基金」的運作是近年公共理財的大突破，值得引進到其他重要政策範圍。

這個「支出優次排序」的具體設計安排，則可考慮以下步驟：一、每個政府部門選取3項最重要的新政策，並列出其不同規模下的財政需要；二、各部門的3項最重要的新政策建議，要諮詢立法會的有關事務委員會，或作出調整；三、所有不同部門的「3個願望」，都會交由政府最高層委員會（由政務司司長主持）經談判和協商訂立全面「優次排序」，以作為未來有額外財政盈餘作拓展新政策的依據；四、「優次排序」可因香港的變化，在社會共識下，不斷作出調整。

檢討稅收政策

政府現時的財政狀況相當穩健，但隨着人口老化問題逐漸惡化，以及相關福利需求增強，公共財政長遠仍可能面對結構性赤字的問題。根據財經事務及庫務局長遠政策計劃工作小組就政府長遠財政的推算，在實質本地生產總值平均每年增長2.8%，假設教育、社會福利及衞生的服務水平不變下，政府庫房將於2029/30年度起錄得結構性赤字。財政儲備繼而會於2041/2042年度耗盡。因此，政府有必要為長遠的公共財政預先作好準備。在這方面，為了增加政府經常性收入及紓緩貧富懸殊，我們建議香港的稅制作以下的溫和調整：

一、設立三級累進的利得稅稅制——社會多年來有建議指出，香港貧富懸殊情況嚴重，利潤達到某個水平的大企業應對社會有更高的承擔，政府應向它們徵收額外的利得稅，以更多的稅款來支持社會經濟發展。事實上，我們亦認同本港大企業應承擔更多的社會責任。增加利得稅會削弱香港吸引投資者的競爭力，因此我們應該取得平衡。現時，新加坡企業利得稅稅率和香港一般利得稅稅率分別為17%及16.5%，可見提高利得稅稅率的空間並不大。我們建議利得稅率可引入一個溫和三級累進稅制，這調整可減輕中小企的稅務負擔，促進更多就業。在這調整下，估計利得稅仍約有20億元的增加。

我們建議利得稅率為：盈利500萬元以下，利得稅率為10%；盈利500萬元至1000萬元，利得稅率為16.5%；盈利1000萬元以上，利得稅率為17.5%。

二、取消薪俸稅/個人入息課稅的15%標準稅率——相比於新加坡最高個人入息稅率22%，香港的薪俸稅/個人入息課稅的標準稅率15%（最高的邊際稅率則是17%），還有7%的差距。我們建議取消15%的標準稅率，就以17%為最高的邊際稅率，讓高收人士承擔更高的財政責任，估計稅收約會增加25億元。

三、建議開徵3%銷售稅以支持退休保障計劃及其他老人福利支出——隨着人口老化日益嚴重，長者福利開支對公共財政構成的壓力愈見沉重。社會對退休保障有殷切的需求，為此我們建議政府開徵銷售稅，以支持退休保障計劃的長遠運作；此新增稅項，亦可作其他老人福利的開支。

全民性的銷售稅雖然是累退稅的一種，但若然用其收益來支持退休保障計劃，幫助有需要的長者，對財富重新分配亦能有所裨益。再者，政府若能對生活必需品提供足夠的豁免，稅項對低收入人士的影響亦可大大降低。另一方面，以新加坡7%和日本10%的銷售稅稅率作參考，香港引入3%的銷售稅，不致嚴重影響零售業競爭力。

增發債為推動社會持續發展的基礎

除稅收外，在《基本法》量入為出的框架下，政府仍可考慮增加發債作為推動基建和社會持續發展的基礎。發債是全世界大都會發展的主要資金來源之一，在審慎理財原則下，香港應有發行公債作支持長遠投資項目的空間。香港的國際信貸評級為AAA，借貸能力非常高。除了基建硬件外（例如興建「三跑」），一些具長遠投資效益的教育、醫療、房屋和文化設施方面的支出，也可用發債支持。這些長遠投資都能改善港人的質素；就算項目未能有即時回報，也是值得投資的。

香港長期維持低利率，實質的儲蓄利率為負值，這對存款者，尤其是退休人士非常不公平。我們建議在不影響香港金融和財政安全的情況下，加大發行與通脹掛鈎債券及銀髮債券，特別是保障較為基層市民的利益。金融管理局管理的外滙基金，具足夠的能力讓政府發債所籌集的資金，賺取更高的回報。

(原文刊於 2017年3月25日《信報財經新聞‎》時事評論)