土地供應專責小組已於上月底展開「土地大辯論」，選項當中以公私營合作模式發展新界私人農地儲備受矚目及引起熱烈討論。

香港現時可發展土地供求嚴重失衡，如何善用現有土地資源及增加將來土地供應，是迫在眉睫的重大問題。公私營合作無疑是短、中期內增加可發展土地供應的有效方法。香港政策研究所「香港願景計劃」的最新研究【註】，建議用「土地調整」（land readjustment）的概念和模式去釋放土地潛力，加速房屋建設和城市發展。

土地調整方法在很多國家如美國、德國、法國、日本、南韓等已實行多年，主要用作開發鄉郊農地、災後及戰後重建和市區活化重建等用途。我們建議在香港實施全面「土地調整計劃」（下稱「計劃」），鼓勵私人界別把一些業權分散、形狀不規則、與城市規劃圖則不一致，而且難以發展的新界土地集合起來，透過向政府提交土地調整建議書，以公私營合作模式，劃出一定比例的土地作為政府賣地及公共用途，務求提升整體土地的發展容量，釋放發展潛力。

「計劃」的重點在於：一方面，私人界別（包括發展商、業權擁有人等非政府團體和個人）可以積極參與發展，以部分土地面積換取日後將會增加的土地發展潛力；另一方面，政府亦在毋須大規模收回土地的情況下，利用私人土地作公共用途，造福市民。

「計劃」可以為私人界別提供正式途徑，在通過協商後，以由下而上的方式向政府遞交已有共識的土地調整建議書；只要私人願意交出部分土地面積作公共用途，並且提供足夠理據，政府可以酌量放寬發展限制，促進公私營合作發展新界土地。

除此之外，「計劃」不會被土地原本的用途影響成效，因此不論棕地、荒廢農地甚至已有作業或構築物的地段，只要私人界別覺得有發展潛力，便能提交「計劃」申請。

政府方面，由於「計劃」鼓勵私人界別自願參與發展，有望減少社會衝突及侵犯私人財產之嫌；政府亦毋須參與各私人界別於前期的交涉過程，省卻協商成本。

此外，「計劃」當中預留作賣地的收益是公共設施建造的主要資金來源，所以實際上主要的資金風險，其實是由私人界別承擔，政府便毋須額外撥款或動用公帑支援「計劃」的實施。

政府可就土地調整模式發出明確指引，例如「計劃」申請在私人住宅之外，要包括公共房屋和社區設施等在內；如「計劃」有較大比例的公共元素，或有創新性元素等，政府審批可加快處理。土地調整方法若應用在新界土地上，政府又能適當地把現有的相關條例在程序上作出相應配合，拆牆鬆綁，就可在短、中期內增加可發展土地供應。

成立統籌辦事處

「計劃」可以提升土地發展容量，大大鼓勵私人界別積極發展土地，有望促進城市化發展，但同時需要設立一個獨立的法定機構去充分發揮其用處。我們建議成立公私營合作管理局（管理局）。

成立管理局需要一定的時間，在這之前政府應該先行成立公私營合作統籌辦事處（辦事處），營造良好環境去鼓勵私人界別提交公私營合作建議書，以表政府決心和有行動力去推行公私營合作。

辦事處可以成為公私營合作平台，接收和初步評估由私人提交的「計劃」申請及公私營合作建議書，然後與現時的審批程序接軌。辦事處的運作可借鑑起動九龍東辦事處的形式，有各相關政府部門的代表，以協調部門的意見，減省溝通協商費時的情況。辦事處應加強公眾參與元素，以及進行籌備成立管理局的工作，包括商討法律條文制定、管理局的運作和「計劃」的細節等。

管理局成立後，公私營合作項目的審批過程將會簡化，並全由管理局負責，其意見將成為其後行政會議和財委會審批和撥款工作的重要參考意見。管理局亦宜適當提供誘因，例如可建議各部門放寬部分既定規限，或建議個別項目在其後的法定程序中獲優先或彈性處理。

公眾參與將會成為必要條件，並根據指引和在監督下進行公眾參與，讓市民和持份者可以充分反映意見。管理局底下須設立專責部門，讓項目可以在一個明確、透明和具問責性的既定機制和程序下公平公開地接受評估。

鑑於公私營合作對社會和公眾有相當影響，辦事處和管理局的成員應包含官守成員和來自不同界別的非官守成員，有助尋求共識和妥協。此外，為了更有效地促進跨政策局部門的合作和減少執行或行政上的分歧，我們建議辦事處和管理局直屬行政長官，並由行政長官主持定期會議，成員皆由行政長官委任。

土地供應新契機

 總括而言，比起現時政府主導模式所面對的種種發展困難，由民間主導的公私營合作新模式，可提供更開放和有彈性的途徑去發展私人土地，亦同時設有獨立專責機關增加項目確定性和發展誘因。此外，新模式重視公眾參與元素，致力提高項目審批過程的透明度及問責性，務求照顧公眾利益。最後，政府及社會亦可透過新模式接收更多大膽創新的土地發展建議，加快綜合發展步伐，盡快紓緩可發展土地供不應求的僵局。

(原文刊於 2018年5月12日《信報財經新聞‎》時事評論)